Rezultaty monitoringu w ramach projektu „Wzmocnienie monitoringu zrównoważonych zamówień publicznych w Polsce” (lipiec – grudzień 2014 r.)

Celem projektu jest zwiększenie skali stosowania zrównoważonych zamówień publicznych wśród instytucji objętych monitoringiem, a także pobudzenie debaty publicznej dotyczącej stosowania społecznie odpowiedzialnych i zielonych zamówień publicznych. Zwiększenie zainteresowania opinii publicznej tą kwestią i upowszechnienie tego tematu spowoduje wzrost akceptacji dla stosowania zrównoważonych rozwiązań w zamówieniach publicznych, a co za tym idzie wzrost skali ich stosowania.

Monitoring zrównoważonych zamówień

Fundacja CentrumCSR.PL od lipca 2014 r. rozpoczęła monitorowanie stosowania zrównoważonych zamówień publicznych w 80 instytucjach Warszawy, Wrocławia, Katowic, Krakowa i Poznania. Wybrane zostały instytucje, które z różnych powodów powinny w największym stopniu realizować polityki zrównoważonego rozwoju.

Do monitorowania wybrano dziesięć naczelnych i centralnych organów państwowych takich jak Kancelaria Prezydenta, Sejmu i Prezesa Rady Ministrów, ministerstwa: Pracy, Środowiska i Gospodarki, Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej czy Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych. Instytucje te ze względu na swoje znaczenie prestiżowe (kancelarie) czy tematykę działania (kwestie innowacyjności w gospodarce i na rynku pracy, dbałość o środowisko naturalne) oraz rolę jaką pełnią na szczeblu krajowym powinny być liderami w stosowaniu nowoczesnych i sprzyjających rozwojowi społecznemu i środowiskowemu rozwiązaniach.

Na podobnej zasadzie dobrano monitorowane instytucje w poszczególnych miastach. Z każdego wybrane zostały 3 wyższe uczelnie – humanistyczna, techniczna i ekonomiczna. Uczelnie wyższe wybrano ze względu na ich rolę w kształtowaniu trendów w gospodarce i rozwiązaniach społecznych. Trzecią grupę stanowią urzędy miast oraz ich instytucje podległe. Jako działające najbliżej obywateli powinny ze szczególną uwagą wydawać pozyskiwane od nich pieniądze. Instytucje podległe urzędom miast obejmują te, które realizują zadania powiązane z kwestiami społecznymi i ekologicznymi – transport publiczny, zarządzanie infrastrukturą, zielenią miejską, opieką społeczną czy zwalczaniem bezrobocia.

Przy dokonywaniu wyboru nie bez znaczenia pozostawał fakt, iż z doświadczeń innych krajów Unii Europejskiej i Skandynawii, bardziej zaawansowanych we wdrażaniu zrównoważonych rozwiązań wynika, że najczęściej wprowadzały je właśnie instytucje centralne, wyższe uczelnie i władze dużych miast.

Monitoring polega na analizie wszystkich zamówień określonego rodzaju, które publikowane są na stronach internetowych wybranych instytucji. Monitorowane są ogłoszenia, co do których nie ma wątpliwości, że możliwe jest w nich zastosowanie społecznie odpowiedzialnych lub zielonych zamówień publicznych. Istnieją opracowane przykłady, dobre praktyki lub modelowe klauzule pozwalające na zastosowanie tego rodzaju rozwiązań i badane jest tylko czy są one wdrażane. Pod względem stosowania kryteriów społecznych badane są zamówienia na roboty budowlane oraz usługi ochroniarskie, cateringu, sprzątania, transportowe, opieki nad osobami starszymi i utrzymania zieleni. Analizowany jest sposób realizacji, a nie przedmiot, tzn. sama opieka nad osobami niepełnosprawnymi nie jest traktowana jako zamówienie społecznie odpowiedzialne, ale już wymóg zatrudnienia do tego celu osób na podstawie umów o pracę owszem. Pod względem stosowania zielonych zamówień analizowane są dostawy biurowego sprzętu komputerowego, mebli, ubrań, środków czyszczących, żywności i pojazdów. Wybrano dostawy, dla których zostały opracowane kryteria Green Public Procurement, pozwalające na uwzględnienie kwestii środowiskowych przy zamawianych zakupach.

Główne rezultaty monitoringu zamówień społecznie odpowiedzialnych:

•    Klauzule społeczne zastosowano w 1,8 % analizowanych zamówień. Pod kątem stosowania zamówień społecznie odpowiedzialnych zbadano 660 ogłoszeń o zamówieniach. Klauzule społeczne w przedstawionym rozumieniu zastosowano w 12 przypadkach.
•    Wymóg zatrudniania na podstawie umowy o pracę (art. 29 ust. 4 pkt 4 Pzp ) zastosowano w 7 zamówieniach. Wykorzystały je: Ministerstwo Środowiska, Kancelaria Prezydenta RP, Urząd Pracy M. St. Warszawy, Urząd Dzielnicy Śródmieście, Lasy Miejskie Warszawa, Urząd Marszałkowski Województwa Wielkopolskiego oraz Politechnika Śląska.
•    Wymóg zatrudnienia określonych grup osób (art. 29, ust. 4, p. 1, ust.  PZP) zastosowano w 4 zamówieniach. Wykorzystały je: Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej, Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, Politechnika Warszawska oraz Urząd M. St. Warszawy.
•    Zamówienie zastrzeżone jako jedyne wykorzystało Miejskie Centrum Usług Socjalnych we Wrocławiu. Zamówienie dotyczyło usług ochroniarskich.
•    Najczęściej klauzule społeczne stosowano w zamówieniach na usługi ochrony mienia. Zastosowano je w 23,5% tego rodzaju zamówień. W usługach sprzątania zastosowano je w 3,3 % badanych zamówień. W ogóle nie zastosowano ich w usługach na pielęgnację zieleni, opiekę nad osobami starszymi czy niepełnosprawnymi i usługach cateringowych.
•    Zaledwie raz zastosowano klauzule społeczne w robotach budowlanych, które stanowiły największy odsetek badanych zamówień (65,5 %). Zrobiło to Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej.
•    Najczęściej klauzule społeczne stosowały instytucje centralne. Ich zamówienia stanowiły 3,6 % wszystkich zbadanych ogłoszeń, zastosowano w nich 33 % klauzul. Klauzule społeczne zastosowało 5 z 9 badanych instytucji. Najwięcej przeanalizowanych zamówień pochodziło z  Kancelarii Sejmu i Ministerstwa Infrastruktury. Obie te instytucje nie zastosowały klauzul społecznych.
•    Spośród urzędów miast klauzule społeczne zastosowano tylko w Warszawie. Wśród jednostek podległych zastosowano je Warszawie (Urząd Pracy M.St. Warszawy, Lasy Miejskie Warszawa) i Wrocławiu (Miejskie Centrum Usług Socjalnych).
•     Na wyższych uczelniach klauzule społeczne zastosowano na Politechnice Warszawskiej i Politechnice Śląskiej. Zamówienia uczelni wyższych stanowiły aż 33 % wszystkich zbadanych zamówień.
•    Wśród urzędów marszałkowskich klauzulę społeczną zastosował tylko Urząd Marszałkowski Województwa Wielkopolskiego.
Główne rezultaty z monitoringu „zielonych” zamówień:
•    Aspekty środowiskowe zastosowano w 22,8 % analizowanych zamówień. Pod kątem stosowania „zielonych” zamówień publicznych sprawdzone zostały 584 ogłoszenia o zamówieniach. Za „zielone” uznawano także zamówienia, w których aspekty środowiskowe zastosowano nawet wobec niewielkiej części dostaw.
•    Aspekty środowiskowe zawierało 30 % zamówień na sprzęt komputerowy, 18 % zamówień na papier, 12,8 % zamówień na środki czystości i 10 % zamówień na produkty ogrodnicze, 5,7 % na meble i 3,8 na żywność.
•    Zielone zamówienia najczęściej stosowano w Urzędzie Miasta i jednostkach podległych Poznania (34,8 % i Krakowa (30 %). Najrzadziej stosowano je w Warszawie, włącznie z urzędami dzielnic (11,4 %).
•    Liderem stosowania „zielonych” zamówień wśród wyższych uczelni jest warszawska Szkoła Główna Handlowa (66 %), Politechnika Poznańska (50 %) i Uniwersytet Jagielloński (36,8 %). Najrzadziej stosowano je na Uniwersytecie Ekonomicznym w Katowicach (0 %), Akademii Górniczo – Hutniczej (2,3) i Politechnice Śląskiej (5,8 %).
•    Ministerstwo Środowiska i Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej wdrożyły polityki dotyczące stosowania kryteriów środowiskowych przy zamówieniach publicznych.

Negatywne praktyki w monitorowanych zamówieniach

•    Uniwersytet im. A. Mickiewicza w Poznaniu – mimo negatywnych doświadczeń z protestami sprzątaczek nie stosował klauzul społecznych w kolejnych zamówieniach na usługi sprzątania.
•    Uniwersytet Wrocławski – w omawianym okresie ogłoszono 10 zamówień na sprzątanie dla różnych budynków, 9 z nich o wartości powyżej 207 tys. euro i w żadnym nie zastosowano klauzul społecznych.
•    Kancelaria Sejmu – duże zamówienie na środki czystości bardzo szczegółowo opisane, ale bez kryteriów środowiskowych, duże zamówienia na usługi ochroniarskie bez klauzul społecznych.

Wnioski z monitoringu stosowania zrównoważonych zamówień publicznych

•    Podczas monitoringu zebrano przykłady dobrych praktyk prawie wszystkich rodzajów zamówień. Oznacza to, że obecny system prawny daje zamawiającym szerokie możliwości stosowania klauzul społecznych i środowiskowych, są one jednak wykorzystywane jedynie w minimalnym stopniu;
•    Uwzględnianie konkretnych rozwiązań bezpośrednio w ustawie Prawo zamówień publicznych zwiększa ich rozpoznawalność i zachęca zamawiających do ich stosowania;
•    Zamawiający stosują rozwiązania dotyczące aspektów społecznych nie wpisane wprost w ustawie, co potwierdza konieczność pozostawienia swobody w wyborze odpowiednich rozwiązań wynikających z dotychczasowych doświadczeń i specyficznych potrzeb zamawiających;
•    Klauzule społeczne i środowiskowe stosowane są nieregularnie nawet w obrębie jednej instytucji. Wynika to z:
     -  konkretnych doświadczeń zachęcających do stosowania ZZP w danym rodzaju zamówień;
     -  faktu, że zamówienia przygotowywane są przez różne osoby prezentujące różną wiedzę i świadomość korzyści płynących ze stosowania ZZP;
•    Wprowadzenie w instytucji spójnej polityki zrównoważonego rozwoju obejmującej zamówienia publiczne pozytywnie wpływa na skalę stosowania zarówno aspektów społecznych, jak i środowiskowych. Stosowanie klauzul jedynie w oparciu o inicjatywę osób przygotowujących zamówienia niesie ryzyko, że w przypadku zmian kadrowych stosowanie ZZP nie będzie kontynuowane;
•    Wciąż brakuje wiedzy o możliwościach stosowania klauzul społecznych i środowiskowych, zwłaszcza w aspekcie praktycznym;
•    Wśród zamawiających istnieje obawa o wzrost kosztów realizowanych zamówień, jedynie w pojedynczych przypadkach poparta rzetelnymi wyliczeniami;
•    Widoczny jest słaby przepływ informacji pomiędzy osobami przygotowującymi zamówienia i nadzorującymi ich realizację. Brak informacji zwrotnej utrudnia rozwój stosowania nowych rozwiązań w kolejnych rodzajach zamówień;
•    Wśród zamawiających brak jest wiedzy i zainteresowania możliwościami stosowania aspektów globalnych w ZZP.

Rekomendacje

•    Zinstytucjonalizowanie zasad stosowania zrównoważonych zamówień publicznych poprzez określenie jasnej polityki zrównoważonego rozwoju instytucji, która obejmować będzie również zamówienia publiczne i będzie dotyczyć wszystkich pracowników;
•    Jasna i klarowna promocja zrównoważonych rozwiązań na najwyższym szczeblu, zarówno na poziomie krajowym, jak  i poszczególnych instytucji (prezydenci miast, rektorzy);
•    Poprawa komunikacji wewnętrznej pomiędzy osobami przygotowującymi zamówienia i nadzorującymi ich realizację. Pozwoli to na ocenę wartości stosowanych rozwiązań, ulepszanie ich i ewentualne unikanie powielania błędów;  
•    Uwzględnianie stosowania zrównoważonych rozwiązań w przygotowywaniu budżetu na kolejne lata w przypadkach gdy uzasadnione jest założenie, że spowodują one wzrost kosztów;
•    Zwiększenie świadomości przedstawicieli instytucji kontrolnych i odwoławczych w zakresie możliwości stosowania zrównoważonych zamówień publicznych co pozwoli na kreowanie atmosfery sprzyjającej stosowaniu pozytywnych dla społeczeństwa i środowiska rozwiązań;
•    Zwiększenie nacisku na możliwość stosowania zrównoważonych rozwiązań przy implementacji dyrektywy 2014/24/UE w sprawie zamówień publicznych włącznie z uwzględnieniem kwestii odnoszących się do Gospodarki Globalnej (w tym sprawiedliwego handlu i kontroli łańcucha dostaw);
•    Współpraca z otoczeniem instytucji – przedstawicielami pracowników, pracodawców, organizacjami społeczeństwa obywatelskiego – w celu zwiększania wzajemnej świadomości w zakresie istniejących wyzwań społecznych i środowiskowych i możliwości ich przezwyciężania;
•    Nacisk ze strony obywateli realizowany poprzez organizacje trzeciego sektora czy media. Społeczeństwo ma prawo wiedzieć jak wydawane są pieniądze publiczne i domagać się aby służyły dobru wspólnemu.

W zamówieniach publicznych ogłaszanych przez instytucje publiczne w Polsce zrównoważone rozwiązania stosowane są w zbyt małym stopniu. Stanowią one niewykorzystana szansę dla wprowadzania społecznie przyjaznych rozwiązań. Upowszechnienie stosowania klauzul społecznych pozwoli na wywarcie pozytywnego wpływu na zagrożone wykluczeniem społecznym grupy osób, które mogą uzyskać w ten sposób wsparcie i przestać korzystać ze świadczeń socjalnych. Upowszechnienie stosowania wymogu zatrudniania na podstawie umowy o pracę pozwoli na odwrócenie negatywnego trendu jaki rozpowszechnił się w polskiej gospodarce polegającego na masowym stosowaniu umów cywilno-prawnych, nawet w sytuacjach gdy następuje stosunek pracy. Za to zjawisko odpowiadają między innymi instytucje publiczne, które kierując się tylko i wyłącznie dążeniem do ograniczania kosztów spowodowały rywalizację cenową prowadzącą do licznych patologii, takich jak niewypłacanie pracownikom należnych wynagrodzeń.

Wyniki dotyczące stosowania „zielonych” zamówień wskazują, że pewne pozytywne rozwiązania stopniowo się upowszechniają. Konieczne jest jednak podkreślenie, że wiele z pozytywnych środowiskowo rozwiązań nie jest stosowanych ze względu na nieuzasadnioną obawę o wzrost kosztów oraz brak inicjatywy do poszukiwania nowych technologii, które zapewniłyby podobny efekt przy zmniejszonym oddziaływaniu na środowisko.

Podkreślić należy, że w krajach Unii Europejskiej to właśnie takie instytucje jak te objęte przedstawionym monitoringiem są liderami w stosowaniu zrównoważonych rozwiązań. Przykładami mogą być takie miasta jak Helsinki, które dążą do tego aby 100 % miejskich zamówień było zrównoważonych czy Lubljana, która opracowała strategię środowiskową obejmujące różne elementy miejskiej infrastruktury, takie jak budownictwo czy transport. Ważnymi liderami są również wyższe uczelnie, które coraz chętniej stosują innowacyjne rozwiązania uwzględniające także aspekty globalne. Do takich należą Uniwersytety w Durham czy Leeds, które przystąpiły do inicjatywy Electronics Watch, pozwalającej na zakup etycznie produkowanego sprzętu komputerowego.

W naszym kraju wciąż znajduje się ogromne pole do działania dla osób i instytucji, które chcą pokazać, że kwestie spójności społecznej i ochrony środowiska nie są im obojętne.

Opr. Tadeusz Joniewicz

Cały raport znajdziesz tutaj