23 września 2008 (197-199/2008)

Decyzja Prezydium KK nr 197/08
ws. opinii o poselskim projekcie ustawy o ochronie roszczeń pracowniczych

Prezydium Komisji Krajowej NSZZ "Solidarność" pozytywnie opiniuje poselski projekt ustawy o ochronie roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności pracodawcy.

Decyzja Prezydium KK nr 198/08
ws. opinii o poselskim projekcie ustawy o zmianie ustawy o zatrudnianiu pracowników tymczasowych

Prezydium Komisji Krajowej NSZZ "Solidarność" negatywnie opiniuje projekt ustawy o zmianie ustawy o pracownikach tymczasowych. Jako uzasadnienie podajemy następujące uwagi:

1. a) Uchylenie art. 3 ustawy o zatrudnianiu pracowników tymczasowych rażąco naruszy prawa pracowników tymczasowych.

Celem ustawodawcy wprowadzającego przepis w aktualnym jego brzmieniu była chęć zapewnienia ochrony praw tych pracowników i niedopuszczenia do sytuacji, w której instytucja pracy tymczasowej byłaby wykorzystywana jako typowa forma zatrudnienia. Najlepszą formą zatrudnienia jest umowa o pracę, gdyż to ona najlepiej chroni prawa pracowników. Pracę tymczasową należy natomiast traktować jako uzupełniającą formę zatrudnienia, mającą znaczenie dla pracy o szczególnym (czasowym) charakterze np. w ramach inwentaryzacji w dużych sieciach handlowych (vide uzasadnienie projektu obecnej ustawy - nr druku 1349). Wprowadzenie w życie proponowanej zmiany spowodowałoby znaczne pogorszenie sytuacji pracowników na rynku pracy, jak również przyjęcie kierunku zmierzającego do wypierania typowych form zatrudnienia przez pracę tymczasową. Pracodawcy mieliby bowiem możliwość szybszego dokonywania większej ilości grupowych zwolnień i zastępowania pracowników stałych, pracownikami tymczasowymi. Nadto przywołać należy fragment uzasadnienia obowiązującej obecnie ustawy: "w zakresie problematyki objętej omawianym projektem ma zastosowanie dyrektywa Rady 1999/77/WE z 28 czerwca 1999 r. dotycząca Porozumienia Ramowego w sprawie umów na czas określony, zawartego przez UNICE, CEEP i ETUC, która wymaga od państw członkowskich zagwarantowania należytej ochrony wszystkim pracownikom zatrudnionym na podstawie umów terminowych". W związku z wprowadzeniem zamian przewidzianych w projekcie ustawy, pod znakiem zapytania postawić należy zagwarantowanie wyżej wymienionej ochrony.

b) Ponadto, uchylając art. 3 ustawy o zatrudnianiu pracowników tymczasowych nie stworzono definicji pracodawcy użytkownika. Według obecnie obowiązującej ustawy, w jej art. 2, istnieje odesłanie do definicji pracodawcy użytkownika zawartej w ustawie z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Wskazać należy, iż obecnie wyżej wymieniona ustawa nie obowiązuje, w związku z czym nie wiadomo czy odwołanie się przez komentowany przepis do nieobowiązującej już ustawy oznacza, po pierwsze: obowiązek stosowania wskazanej w niej definicji pracodawcy, pomimo nieobowiązywania ustawy, po drugie: obowiązek zastosowania ustawy, która zastąpiła ustawę uchyloną. W myśl art. 37 ust. 4 uchylonej ustawy pracodawcą użytkownikiem mógł być pracodawca lub podmiot niebędący pracodawcą w rozumieniu kodeksu pracy. Z kolei w myśl definicji legalnej zawartej w ustawie o promocji zatrudnienia (art. 2 ust. 1 pkt 25) przez pracodawcę rozumie się jednostkę organizacyjną, chociażby nie posiadała osobowości prawnej, a także osobę fizyczną prowadzącą działalność gospodarczą, które zatrudniają lub mają zamiar zatrudnić co najmniej jednego pracownika. Podsumowując, nie wiadomo, która definicja obowiązuje. W związku z powyższym jak najbardziej celowe jest wprowadzenie w ustawie o zatrudnianiu pracowników tymczasowych, expressis verbis definicji pracodawcy użytkownika.

2. W art. 8a projektu ustawy zniesiono obowiązek ponownego przeprowadzania wstępnych badań lekarskich dla pracownika tymczasowego w sytuacji, gdy APT nawiązuje z nim kolejną umowę o pracę (na warunkach określonych w tym przepisie), jeżeli przerwa między tymi umowami nie była spowodowana niezdolnością do pracy lub innym zdarzeniem mającym wpływ na jego stan zdrowia. Jako ratio legis proponowanej zamiany można zauważyć, z jednej strony, chęć uproszczenia procedur i obowiązków w zakresie zatrudniania pracowników tymczasowych, z drugiej natomiast dążenie do zapewnienia efektywnej ochrony zdrowia tych pracowników. Wskazać należy, iż zaproponowane brzmienie przepisu jest nieprecyzyjne i budzi wątpliwości. Przede wszystkim pracownicy ci musieliby wielokrotnie dokonywać wstępnych badań lekarskich, co w znacznym stopniu obniżyłoby ich zdolność do podejmowania zatrudnienia w ramach APT. Nadto nie sposób nie zauważyć, iż w omawianej sytuacji zachodzi kolizja pomiędzy dwoma dobrami pracownika tymczasowego. W kolizji tej znajduje się troska o zdrowie pracownika oraz zdolność do podejmowania zatrudnienia. Gdyby przyjęto propozycję zawartą w projekcie ustawy, to jak już wyżej wskazano zdolność zatrudnienia została by znaczenie osłabiona, a zatrudnienie (procedury z nim związane) uciążliwe. Gdyby natomiast przyjęto postulat okresowej ważności zwolnień lekarskich doszłoby do sytuacji, w której lekarz "z góry" ustalałby, że pracownik "nie będzie chorował" przez określony czas. Wskazać należy, iż lekarz medycyny pracy nie może i nie jest w stanie antycypować, czy pracownik tymczasowy będzie w danym okresie zdolny do wykonywania pracy. Jedynym bowiem warunkiem zdolności do pracy byłby termin (termin ważności zaświadczenia lekarskiego). Gdyby pracownik tymczasowy po ustaniu stosunku pracy z APT złamał rękę, którą następnie by wyleczył, to przy założeniu że zaświadczenie o zdolności do wykonywania pracy tymczasowej byłoby (długo)okresowe, w dalszej kolejności mógłby on zatrudnić się na stanowisku pracy obciążającym fizycznie (np. dźwiganie ciężkich przedmiotów). Jako że ochrona zdrowia winna mieć nadrzędny w hierarchii dóbr osobistych charakter, Prezydium KK postuluje następującą zmianę w propozycji art. 8a: "Osoba, z którą agencja pracy tymczasowej nawiązuje kolejną umowę o pracę, w celu skierowania do tego samego pracodawcy użytkownika do wykonywania takiej samej pracy tymczasowej albo pracy na tym samym stanowisku lub na stanowisku o takich samych warunkach pracy, w okresie objętym zaświadczeniem lekarskim nie podlega wstępnym badaniom lekarskim, jeżeli przerwa między kolejnymi umowami o pracę nie była spowodowana niezdolnością do pracy lub innym zdarzeniem mającym wpływ na jej stan zdrowia. Zaświadczenie lekarskie, o którym mowa powyżej może zostać wydane na maksymalny okres 6 miesięcy. Jeżeli w trakcie trwania stosunku pracy upłynie 6 miesięczny okres ważności zaświadczenia lekarskiego, ważność ta ulega przedłużeniu do czasu ustania stosunku pracy z APT, chyba że w wyniku niezdolności do pracy lub innego zdarzenia mającego wpływ stan zdrowia pracownika tymczasowego, zaistnieją okoliczności uzasadniające konieczność ponownego badania lekarskiego."
3. Po art. 18a (projektu ustawy) należy dodać art. 18b, w ramach którego nałożono by na agencję pracy tymczasowej obowiązek pisemnego pouczenia pracownika o możliwości skorzystania przez niego z uprawnienia przewidzianego w proponowanym art. 18a ust. 2 tj. z możliwości żądania wydania świadectwa pracy.
4. Nie do zaakceptowania jest ponadto zmiana przewidziana w art. 20 ust. 1 ustawy o zatrudnianiu pracowników tymczasowych. Podkreślenia wymaga, iż zatrudnienie tymczasowe, czy też samozatrudnienie zastępujące zatrudnienie na podstawie umowy o pracę stanowi działanie na szkodę pracowników i jest sprzeczne ze Strategią Lizbońską stanowiącą o "dobrym zatrudnieniu". W ocenie NSZZ "Solidarność" niedopuszczalne jest uznanie za pracę tymczasową zatrudnienie pracowników tymczasowych na tym samym stanowisku pracy w okresie dłuższym niż 12 miesięcy. Zatrudnienie tymczasowe jest tym bardziej szkodliwe, że pozbawia pracownika tymczasowego podstawowego narzędzia obrony, jakim jest przynależność do związku zawodowego. Pracownik taki jest traktowany jako "obywatel drugiej kategorii" (nie posiadając w ocenie instytucji bankowych zdolności kredytowej). Wydłużenie terminu, na który zawierane są umowy z pracownikami tymczasowymi, jest szkodliwe również dlatego, że APT i pracodawcy użytkownicy notorycznie dopuszczają się rażącego naruszania praw pracowniczych. Każda forma poszerzenia możliwości zatrudniania w ramach APT stwarza możliwości do wyżej wymienionych naruszeń i nadużyć wobec pracowników tymczasowych. Powyższe naruszenia dotyczą praktycznie każdej sfery działalności APT i pracodawców użytkowników, w odniesieniu do praw pracowników (wadliwe umowy o pracę, wadliwe świadectwa pracy, brak badań lekarskich, naruszanie przepisów o ochronie danych osobowych, jak również naruszanie całego szeregu innych przepisów prawa pracy, w tym domniemania stosunku pracy). Problemy związane z zatrudnieniem tymczasowym dotyczą również zaniżania wynagrodzeń i w konsekwencji obniżenie "poziomu życia" pracowników tymczasowych poniżej progu ubóstwa. W związku z powyższym należy ujemnie ocenić przedmiotową propozycje zmiany.
5. Wbrew ustaleniom Trójstronnej Komisji ds. Społeczno-Gospodarczych w roku 2006 nie dokonano kompleksowej obserwacji efektów stosowania ustawy o zatrudnianiu pracowników tymczasowych.
6. Proponowane zmiany są zgłoszone w interesie agencji pracy tymczasowej i organizacji pracodawców, z pominięciem propozycji pracowników tymczasowych, jak i central związkowych. W rezultacie nie zauważa się propozycji zmian wniesionych przez NSZZ "Solidarność" podczas warszawskiego seminarium o pracy tymczasowej (20.03.2007) postulujących m.in.

• przywrócenie gwarancji zabezpieczeń finansowych przeznaczanych na wynagradzanie dla pracowników jako podstawowego warunku uzyskania licencji,
• skuteczniejszą politykę certyfikatów dla APT (m.in. odbierania ich),
• objęcie szkoleniami zawodowymi pracowników tymczasowych,
• uregulowanie kwestii wydawania świadectw pracy (m.in. w formie książeczek pracy),
• utworzenie systemu dopłat dla pracowników sezonowych w sezonie martwym,
• wprowadzenie premii degresywnych za przejście pracownika tymczasowego w zatrudnienie trwałe,
• wyłączenie z ustawy o zpt zatrudnienia na podstawie umów cywilnoprawnych,
• połączenia w jedną ustawę całej problematyki zatrudnienia tymczasowego i włączenia powyższego do kodeksu pracy.

Decyzja Prezydium KK nr 199/08
ws. opinii o projekcie ustawy budżetowej na rok 2009 r.

Prezydium Komisji Krajowej NSZZ "Solidarność", po przeanalizowaniu projektu ustawy budżetowej na rok 2009 z dnia 5 września 2008 r., wyraża poważne zaniepokojenie obniżeniem nakładów przeznaczonych na kluczowe z punktu widzenia społecznego działy gospodarki. Zmniejszenie nakładów z 4,13% PKB do 3,5% PKB na ochronę zdrowia spycha nas na sam koniec wśród krajów UE. Utrzymanie nakładów na oświatę - przy zapowiadanej reformie i postulowanych od wielu lat 5% PKB może oznaczać, że nie będzie środków nie tylko na podwyżkę wynagrodzeń rekompensującą kilkuletnie zaległości, ale także na realizację nowych zadań. Oznacza to, że idea tzw. taniego państwa będzie realizowana kosztem obywatela - przerzucając na niego coraz więcej wydatków na ochronę zdrowia czy oświatę. Dramatycznie niskie nakłady przewidziano także na naukę i szkolnictwo wyższe - na to ostatnie wzrost nakładów poniżej poziomu inflacji (nominalnie o 1,2%). Jest to sprzeczne nie tylko z deklaracjami polskiego rządu, ale także z zaleceniami zawartymi w Strategii Lizbońskiej. Wreszcie zakładany poziom inflacji - 2,9% może okazać się - tak jak w ostatnich latach - poważnie niedoszacowany, co w praktyce przełoży się na podwyżki w sferze budżetowej i parabudżetowej, które nie zrekompensują wzrostu kosztów utrzymania.

Ponadto Prezydium Komisji Krajowej NSZZ "Solidarność" stwierdza, że:

1. Zaproponowany wzrost PKB na poziomie 4,8 jest trudny do oceny. Utrzymujące się od dłuższego czasu wysokie tempo wzrostu gospodarczego potwierdza pozytywne oceny naszej gospodarki. Aktualny i planowany wzrost inwestycji oraz malejące bezrobocie, a także wzrost płac powodują wzrost spożycia indywidualnego i zbiorowego, czyli głównych determinantów wzrostu PKB. Pomimo tego Ministerstwo Finansów wprowadziło korektę do projektowanego wskaźnika w stosunku do założeń budżetowych, nie wskazując przyczyn spadku oraz skutków dla budżetu;
2. Zaprojektowany na 2009 rok wskaźnik inflacji na poziomie 2,9% będzie trudny do utrzymania ze względu na istotne czynniki inflacjogenne takie jak: wzrost cen żywności, wzrost cen nośników energii, wzrost cen paliw. W związku z powyższym obawiamy się, że efekty zastosowanych mechanizmów (obniżka stawek podatkowych, ulga na dzieci, coroczna indeksacja emerytur i rent) zmierzających do wzrostu dochodów do dyspozycji gospodarstw domowych zostaną "przejedzone" przez wzrost cen co spowoduje, że duże grupy społeczne będą pozbawione korzyści ze wzrostu polskiej gospodarki, co jest sprzeczne z deklaracjami rządu. Niedoszacowanie wskaźnika inflacji powoduje, że projekt wzrostu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej w wysokości 3,9%, czyli jeden punkt procentowy powyżej inflacji jest dalece niewystarczający i nie do przyjęcia. Komisja Krajowa NSZZ "Solidarność" wyraziła to w stanowisku KK nr 17/08. W związku z powyższym Prezydium KK NSZZ "Solidarność" podtrzymuje postulat wyrażony we wspólnym stanowisku strony związkowej Trójstronnej Komisji ds. Społeczno - Gospodarczych w sprawie propozycji wzrostu wynagrodzeń w 2009 r. stanowiącej, iż: "-Wskaźnik wzrostu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej powinien wynosić nie mniej niż 15%". Konieczność podniesienia tego wskaźnika wynika również z zaniedbań oraz niedoszacowań w projektowaniu i jego realizacji w poprzednich latach. Domagamy się również zapewnienia wzrostu wynagrodzeń nie mniejszego niż 15% w całym sektorze parabudżetowym (także w samorządach);
3. Ocenę rzeczywistego poziomu nakładów na poszczególne obszary gospodarki utrudnia brak informacji o wysokości środków przekazywanych do budżetu państwa z budżetu Unii Europejskiej;
4. Doceniając wagę misji i zadań Instytutu Pamięci Narodowej NSZZ "Solidarność" popiera postulowane zwiększenie budżetu tej instytucji.

Waloryzacja świadczeń emerytalno - rentowych

Z projektu budżetu wynika, że nie przewidziano środków finansowych na zwiększenie negocjowanego w Trójstronnej Komisji ds. Społeczno - Gospodarczych wskaźnika waloryzacji rent i emerytur do poziomu powyżej 20% realnego wzrostu przeciętnego wynagrodzenia. Potwierdza to tezę o ignorowaniu przez rząd instytucji dialogu społecznego.

Świadczenia rodzinne

Zgodnie z ustawą o świadczeniach rodzinnych od 1 września 2009 roku powinny być zwaloryzowane wysokości świadczeń oraz kwoty dochodu uprawniającego rodzinę do otrzymania świadczeń. W projekcie budżetu nie przewidziano środków finansowych na tę waloryzację, którą zgodnie z ustawą przeprowadza się co 3 lata.

Świadczenia z pomocy społecznej

Zdaniem NSZZ "Solidarność" środki na realizację zadań z pomocy społecznej w 2009 roku zaplanowane zostały na niewystarczającym poziomie w następujących pozycjach:

• dotacje na dofinansowanie utrzymania w domach pomocy społecznej osób przyjętych na zasadach obowiązujących przed 1 stycznia 2004 roku oraz osób, które zostały przyjęte do domów ze skierowaniami wydanymi przed tym dniem. Braki wynikają z różnicy między planowaną dotacją do mieszkańca (poziom 1370 - 1460 zł) a rzeczywistymi kosztami utrzymania (1600 - 3000 zł);
• dotacja do gmin przeznaczona na wypłaty zasiłków stałych oraz gwarantowanej części zasiłków okresowych dla osób najuboższych (nie uwzględniono ustawowej konieczności waloryzacji progów interwencji socjalnej oraz wysokości zasiłków od października 2009 roku).

Sytuacja osób niepełnosprawnych

Po raz kolejny kwota dotacji budżetowej do projektu planu finansowego PFRON jest niezgodna z zapisem art. 46a ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, zgodnie z którym powinna ona wynosić 2261,81 mln zł. W planie finansowym kwotę dotacji ustalono na poziomie 930 mln zł co stanowi jedynie 41% zapotrzebowania. Niepokój budzi również obniżenie o ponad połowę (z 687,8 mln w 2008 roku na 301 mln w 2009 roku) środków przeznaczonych na realizację programów zatwierdzanych przez Radę Nadzorczą PFRON. Jednocześnie zaplanowano 90 mln zł, na zadania z art. 36 ustawy, mimo że na zadania te w latach poprzednich nigdy nie było takiego zapotrzebowania na tak wysokim poziomie.

Rynek pracy

• W celu podwyższenia poziomu i skuteczności aktywnej polityki rynku pracy konieczne jest zakończenie reformy służb zatrudnienia tak, aby usługami tych służb objęto większe odsetki osób bezrobotnych, osób 50+, młodzież, kobiety powracające do pracy, reemigrantów, a także specjalistów. Bez tych działań nie wzrośnie wskaźnik zatrudnienia, ani nie spadnie stopa bezrobocia, natomiast pogłębiać się będzie ubożenie społeczeństwa;
• Należy utrzymać obecną składkę pracodawców na rzecz Funduszu Pracy (w celu zwiększenia wydatków na rzecz aktywizacji bezrobotnych a także pracowników zagrożonych bezrobociem z powodu utraty miejsc pracy lub kwalifikacji zawodowych) oraz Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych (w celu zwiększenia katalogu wypłat dla pracowników u przedsiębiorców nie tylko upadłych ale zagrożonych przejściowymi trudnościami finansowymi w duchu paktu o przedsiębiorstwie państwowym w trakcie przekształcenia);
• NSZZ "Solidarność" podkreśla, że nie wolno rezygnować z utworzenia systemu finansującego kształcenie ustawiczne pracowników, a także systemu obowiązkowego ubezpieczenia od ryzyka bezrobocia;
• Zagrożeniem dla rynku pracy może okazać się przewidywany wzrost kosztów prowadzenia działalności gospodarczej spowodowany między innymi wzrostem cen paliw, energii, kosztów kredytów bankowych;
• Niepokój budzi również zahamowanie wzrostu zatrudnienia na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony;
• Wyjaśnienia wymaga niespójność projektu ustawy budżetowej i Krajowego Programu Reform w zakresie przewidywanej stopy bezrobocia. Pierwszy z nich wskazuje na 8,5% stopę bezrobocia, natomiast drugi na - 5,8%.

Ochrona Zdrowia

• NSZZ "Solidarność" protestuje przeciwko obniżaniu relacji wydatków na ochronę zdrowia w stosunku do PKB (projekt 2008 - 4,13% PKB, 2009 - 3,5% PKB). Nadal poziom wydatków na ochronę zdrowia w Polsce jest jednym z najniższych w Europie. Zakładane kwoty nie gwarantują przeprowadzenia dobrej reformy służby zdrowia;
• Brak jest źródeł pokrycia wydatków, które powstaną w wyniku realizacji tzw. pakietu ustaw zdrowotnych;
• Modyfikacji wymaga określenie celów w ujęciu zadaniowym budżetu, wobec: pokrywania się w zakresie zadań profilaktyki i promocji zdrowia, zwłaszcza w różnych resortach administracji rządowej np. Ministerstwo Obrony Narodowej (zadanie 20.1.3) - Ministerstwo Zdrowia (zadanie 20.1.2);
• Zastosowane mierniki nie zmierzą rzeczywistego poziomu dostępności pacjentów do usług zdrowotnych. (Funkcja 20. Organizacja opieki zdrowotnej i polityka zdrowotna. Zadanie 20.1. Zapewnienie dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej);
• Brak jest aktualizacji raportu: "Finansowanie ochrony zdrowia w Polsce - Zielona Księga" (termin sporządzenia minął dnia 30 czerwca 2008). Ułatwiłby on określenie potrzeb finansowych w zakresie obszaru ochrony zdrowia.

Edukacja i nauka

• Deklarowany w budżecie wzrost nakładów na naukę i szkolnictwo wyższe nie odpowiada zapowiadanej skali wzrostu wydatków w tej dziedzinie. W odniesieniu do badań naukowych niezbędne jest podjęcie działań ratunkowych zaplanowanych na najbliższe lata, z tym, że w 2009 roku nakłady na naukę z budżetu państwa powinny osiągnąć poziom 0,6% PKB. Uważamy, że w 2009 roku nakłady z budżetu państwa na szkolnictwo wyższe powinno kształtować się na poziomie nie niższym niż 1,2 PKB;
• Domagamy się również, aby wprowadzone zostały odrębne regulacje płac dotyczące szkolnictwa wyższego w formie odrębnej kwoty bazowej;
• Zdaniem NSZZ "Solidarność" w budżecie na 2009 rok nie uwzględniono środków na przewidywane nowe zadania w zakresie oświaty m.in. zmiana pensum oraz przesunięcie obowiązku szkolnego z 7 na 6 lat. Ponadto członkowie Komisji Trójstronnej nie uzyskali odpowiedzi na pytanie co powoduje zwiększenie w uzasadnieniu do budżetu liczby nauczycieli z 520 tys. do 600 tys.

Nieuzasadniony jest optymizm dotyczący skali podwyżki dla oświaty w wysokości 6,7% podczas gdy w rzeczywistości pogłębia się różnica w stosunku do wynagrodzeń w sektorze przedsiębiorstw, gdzie planuje się wzrost płac na poziomie 8%.

W załączeniu szczegółowa opinia wraz z pytaniami i uwagami.

Górnictwo i kopalnictwo.

Zaprojektowana w wydatkach budżetowych kwota 360.500 mln na pokrycie zobowiązań wynikających z poprzednich programów restrukturyzacyjnych zapisanych w ustawie "O funkcjonowaniu górnictwa węgla kamiennego latach 2008 - 2015" oraz w "Strategii działalności funkcjonowania górnictwa węgla kamiennego w latach 2007 - 2015" jest niedoszacowana (o około 35 mln złotych). Nie uwzględnia ona bowiem zwiększenia kosztów funkcjonowania wynikających w wyższej niż zakładano inflacji oraz zwiększonych cen energii.

Ponadto nie uwzględniono środków na inwestycje początkowe w górnictwie węgla kamiennego, pomimo iż taką możliwość daje zarówno dyrektywa 1407/2001 UE oraz ustawa "O funkcjonowaniu górnictwa węgla kamiennego latach 2008 - 2015". Brak w budżecie środków na ten cel może spowodować reperkusje dla całego systemu paliwowo - energetycznego z konsekwencjami dla całej gospodarki polskiej. Najbardziej uciążliwe dla konsumentów będą drastyczne podwyżki cen energii spowodowane dostosowaniem cen węgla do warunków rynkowych. Brak środków na inwestycje początkowe w górnictwie w perspektywie długofalowej może doprowadzić, z powodu braku węgla, do stopniowej utraty suwerenności energetycznej kraju. Wydatki na ten cel powinny wynosić w roku 2009 około 600 mln złotych.

Gospodarka mieszkaniowa

Prezydium KK zwraca uwagę na brak nowych instrumentów, które powinny zostać wypracowane przez rząd dla wsparcia rozwoju budownictwa mieszkaniowego i likwidacji deficytu mieszkań, co będzie pogłębiało stan niskiej mobilności obywateli i pracowników.

Udział gospodarki mieszkaniowej w wydatkach budżetu państwa na 2009 rok na poziomie 1425 mln zł (0,5% wydatków budżetu) jest nie do zaakceptowania. Na wspieranie rozwoju budownictwa zaplanowano z tej kwoty niewiele więcej niż połowę tych środków tj.737 mln zł. Z puli tej 400 mln zł przypada na rozliczenia z bankami z tytułu refundacji wypłaconych wcześniej premii gwarancyjnych właścicielom książeczek mieszkaniowych oraz 150 mln zł przeznaczonych jest na wydatki z tytułu przejściowego wykupu odsetek od kredytów mieszkaniowych. Oznacza to, że na faktyczne wsparcie nowego budownictwa mieszkaniowego czyli:

• budownictwa społecznego na wynajem;
• dopłat do oprocentowania kredytów mieszkaniowych dla rodzin;
• tworzenie lokali socjalnych, mieszkań chronionych, noclegowni i domów dla bezdomnych,

skierowane zostanie niewiele ponad 0,1% wydatków budżetu.

Projekt budżetu na rok 2009 zapowiada więc dalsze ograniczenie wsparcia dla mieszkalnictwa, szczególnie dla zaspokajania potrzeb mieszkaniowych osób o umiarkowanych dochodach, pomimo ogromnych potrzeb w tym zakresie.

Prywatyzacja

• Analiza budżetu daje wrażenie, że rząd pomimo złożonej deklaracji prywatyzacji na dużą skalę nie ma sprecyzowanej wizji i planu działania co może prowadzić do pospiesznych i nieprzemyślanych decyzji prywatyzacyjnych;
• Pomimo nieosiągnięcia w kolejnych latach przewidywanych dochodów z dywidend i wypłat z zysku przedsiębiorstw państwowych oraz jednoosobowych spółek skarbu państwa (w 2008 roku dochody budżetu z tego tytułu będą niższe od przyjętych w ustawie budżetowej o 12,4%) oraz przyspieszenia planów prywatyzacji projektodawca po raz kolejny przewiduje wysokie wpływy z tego tytułu.

Konstrukcja budżetu

• Pozytywnie oceniamy wprowadzenie elementów budżetu zadaniowego. Natomiast adekwatność wprowadzonych mierników będzie mogła być oceniona dopiero w przyszłości. Rodzi się pytanie, jakie będą skutki nieosiągnięcia wskazanych w budżecie mierników i kto będzie decydował o ocenie przyczyn nieosiągnięcia spodziewanego celu;
• W tabelach załączników budżetowych nie ma odniesienia do 2007 i przewidywanej realizacji 2008, co utrudnia analizę projektowanej ustawy.

Załączniki:

Szczegółowa opinia oraz pytania i uwagi Krajowej Sekcji Nauki NSZZ "Solidarność".

Opinia wstępna Krajowej Sekcji Nauki o projekcie budżetu państwa w działach
"nauka" i "szkolnictwo wyższe" na rok 2009 

Na "naukę" w projekcie budżetu państwa na 2009 rok, łącznie ze środkami przewidzianymi w rezerwie celowej, zaplanowano 4 640 633 zł. Stanowi to w odniesieniu do PKB 0,34% i w odniesieniu do budżetu państwa 1,61%. Należy zauważyć wzrost nakładów budżetowych na badania naukowe. Jednak do wyjaśnienia pozostaje faktyczny poziom tego wzrostu i do czego on jest odniesiony. Np. na temat znaczących nakładów na naukę wypowiadał się także minister finansów, pan Jacek Rostowski: "Bardzo znaczący wzrost środków na naukę - aż o 28 proc. - jest możliwy dzięki dobrze przygotowanemu pakietowi pięciu ustaw reformujących ten sektor. Poważnie zmieni on mechanizmy wydawania pieniędzy na naukę". Natomiast w projekcie ustawy budżetowej pisze się, że wydatki budżetu państwa na naukę zostały zaplanowane w wysokości 4 640 633 tys. zł., co oznacza nominalny wzrost w porównaniu do wydatków ujętych w ustawie budżetowej na rok 2008 (4 102 206 tys. zł) już tylko o 13,1%. Zaplanowana na "naukę" kwota 4 640 633 tys. zł rozmija się z szumnie zapowiadanym przez premiera i ministra nauki i szkolnictwa wyższego zwiększeniem nakładów na naukę o 0,158% PKB. Uwzględniając, że prognozowana wartość PKB w 2009 roku będzie się kształtować na poziomie 1 381,4 mld zł, to zgodnie z tymi zapowiedziami, w porównaniu z bieżącym rokiem środki na naukę powinny być zwiększone o 2 182 612 tys zł, a więc do kwoty 6 284 818 tys zł.

Środowisko akademickie i środowisko pracowników placówek naukowych ma prawo czuć się oszukane.

Na "szkolnictwo wyższe" w projekcie budżetu państwa na 2009 rok zaplanowano 11 185 243 tys. zł. Stanowi to w odniesieniu do PKB 0,81% i w odniesieniu do budżetu państwa 3,88%. W porównaniu z rokiem 2008 (10 744 700 plus rezerwa celowa około 305 000 tys. zł) finansowanie szkolnictwa wyższego zostaje zwiększone nominalnie o 1,2%, a więc poniżej inflacji. Tymczasem zapowiadano, że środki finansowe na szkolnictwo wyższe także będą zwiększane corocznie o 0,158% PKB. Zgodnie z tymi zapowiedziami, w porównaniu z bieżącym rokiem środki na szkolnictwo wyższe powinny być zwiększone o 2 182 612 tys zł, a więc do kwoty 13 232 312 tys zł..

Środowisko akademickie musi się czuć oszukane.

Finansowanie nauki w wymiarze 0,34% PKB oraz szkolnictwa wyższego w wymiarze 0,81% PKB w projekcie budżetu państwa na rok 2009 jest kontynuacją polityki prowadzącej do dalszej degradacji tych dziedzin.

Poziom środków finansowych ustalonych w projekcie budżetu państwa na naukę jest zbyt niski. Wyrazem wieloletniego finansowania nauki na niedostatecznym poziomie są w szczególności:

• brak instytucji pośredniczących pomiędzy obszarem nauki a przedsiębiorstwami,
• spadek liczby osób zatrudnionych w sferze B+R, w jednostkach badawczo-rozwojowych,
• kompromitujące nas wydatki na B+R w przeliczeniu na jednego mieszkańca,
• brak młodej kadry badaczy zdolnych do kreowania innowacji technologicznych,
• niska efektywność badań w kierunkach technicznych,
• wzrost dekapitalizacji aparatury naukowo-badawczej.

Tak niskie finansowanie badań naukowych z budżetu państwa w Polsce - niemal o połowę niższe w stosunku do poziomu 0,6% PKB postulowanego przez ekspertów międzynarodowych jako ostrożny wstęp do Strategii Lizbońskiej - nie daje szans na uruchomienie efektów synergii, czyli wzmocnienia osiąganego drogą łączenia finansowania badań naukowych z budżetu i ze źródeł pozabudżetowych. Nawet gdyby dziś wzrósł popyt na badania naukowe zamawiane przez gospodarkę, a tym samym zwiększyłoby się finansowanie tych badań ze źródeł pozabudżetowych, to polskie placówki naukowe będą mogły je podjąć jedynie z największym wysiłkiem - choćby ze względu na dekapitalizację aparatury naukowo-badawczej i odpływ doświadczonej kadry. Trzeba zauważyć, że wieloletnie tzw. "podprogowe" finansowanie nauki spowodowało przyjęcie przez społeczność ludzi nauki zachowań i postaw "przetrwalnikowych", zwanych niekiedy syndromem wyuczonego ascetyzmu. Z takiego stanu łatwo się nie wychodzi. Jednym z podstawowych zadań budżetu państwa w ujęciu zadaniowym powinno być odbudowanie zdolności placówek naukowych do odważnego podejmowania nowych tematów i wątków badań. Zadania tego nie da się jednak zrealizować przy nadal niezwykle skąpych środkach.

Ekipy ministerialne opracowując budżety szkolnictwa wyższego po wprowadzonym ustawą w 2001 roku trójetapowym programie kształtowania ładu płacowego w szkolnictwie wyższym - w kolejnych latach nie zwiększały jednak środków na uzasadnione wzrosty zatrudnienia jak i na zmiany w strukturze zatrudnienia, co spowodowało, że założenia tego programu nie zostały osiągnięte. Wszelkie symulacje kosztów tego programu wskazywały, że po zakończeniu trzech etapów nakłady z budżetu państwa na szkolnictwo wyższe nieznacznie przekroczą 1,5% PKB. Gdy w roku 2004 nakłady te osiągnęły wskaźnik 1,05% PKB wydawało się, że zmierzamy w dobrym kierunku. Niestety kolejne trzy lata przyniosły tendencję spadkową. Zmniejszenie środków na wydatki rzeczowe o 25% w 2002 roku i utrzymanie tego zmniejszenia w kolejnych latach stawia dziś szkoły wyższe przed koniecznością dalszych drastycznych kroków w oszczędzaniu na wszystkim. Niezwykle trudna sytuacja szkolnictwa wyższego jest wynikiem nie tylko obiektywnych przyczyn, lecz także skutkiem świadomej realizacji błędnej koncepcji ekonomicznej zaliczającej wydatki na edukację na poziomie wyższym do konsumpcji.

Reasumując:

W odniesieniu do badań naukowych niezbędne jest podjecie działań ratunkowych zaplanowanych na najbliższe lata, z tym, że w 2009 roku nakłady na naukę z budżetu państwa powinny osiągnąć poziom 0,6% PKB. Uważamy, że w 2009 roku nakłady z budżetu państwa na szkolnictwo wyższe powinny się kształtować na poziomie nie niższym niż 1,2% PKB.

Uwagi i pytania do projektu ustawy budżetowej na rok 2009

1. Według uzasadnienia do projektu ustawy budżetowej wzrost nakładów budżetowych na badania naukowe w roku 2009 ma jednorazowy, incydentalny charakter. Na przykład w pozycji 10.1 (Prowadzenie badań naukowych) są kwoty: 3.031.024 tys. zł (2009), 2.645.733 (2010) i 2.711.592 (2011), a w poz. 10.2 (Wzmocnienie badań naukowych służących praktycznym zastosowaniom) kwoty: 1.053.992 tys. zł (2009), 894.519 (2010) i 905.724 (2011), co zatem oznacza istotny spadek w roku 2010 i niewielki wzrost w roku 2011. Rząd ujawnił w ten sposób, że nie zamierza realizować ogłoszonej w połowie kwietnia strategii dochodzenia do właściwego poziomu finansowania badań naukowych w Polsce. Natomiast przy okazji można zauważyć, że po zsumowaniu poszczególnych pozycji planowanych na 2009 r. wydatków budżetu państwa wg zadań realizowanych w ramach funkcji 10 otrzymujemy jeszcze inną niż dwie wymienione wyżej kwoty, tj. kwotę 4.623.001 tys. zł.
2. Nie wydaje się, aby do oceny prowadzenia badań naukowych najbardziej właściwe było stosowanie przede wszystkim wskaźników (mierników) typowych dla nauki akademickiej (udział liczby polskich publikacji naukowych w światowej liczbie publikacji naukowych w czasopismach objętych Journal Citation Reports czy udział prac indeksowanych z Polski w ogólnej liczbie prac naukowych publikowanych w Polsce).
3. Finansowanie badań naukowych pomimo planowanego na rok 2009 wzrostu nadal będzie podprogowe, tj. znacznie poniżej progu występującego w rozmaitych publikacjach, m. in. OECD, wynoszącego ok. 0,5% wydatków na naukę z budżetu danego kraju, powyżej poziomu którego można mówić o synergii nakładów na naukę z budżetu danego kraju i z jego gospodarki. Jakie są zatem przesłanki do planowanego wzrostu relacji nakładów B+R do PKB (GERD/PKB) z 0,56% w r. 2006 do 0,70% w r. 2009, podczas gdy w latach 2007-8 obserwowaliśmy (i nadal obserwujemy) szereg niekorzystnych zjawisk takich jak zahamowanie finansowania projektów rozwojowych, celowych czy istotnych z tego punktu widzenia projektów w zakresie nauk technicznych?
4. Czy w zakresie oceny efektywności badań naukowych nie należałoby wprowadzić wskaźnika związanego z liczbą wdrożeń i ich wartością?
5. Jakie jest uzasadnienie przekazania części nakładów budżetowych na naukę do dwóch wybranych resortów (zdrowia i sprawiedliwości) i czy taka praktyka będzie miała w przyszłości kontynuację? I jak w świetle tego należy tłumaczyć nieobecność w tym gronie resortu gospodarki, który jest największym odbiorcą wyników badań naukowych?
6. Czy zastosowanie nazwy "miernik" do pomiaru wybranego efektu realizowanej funkcji jest właściwe? W powszechnym użyciu tego słowa miernik oznacza przyrząd (pomiarowy) pozwalający określić wartość mierzonej wielkości, zatem może lepiej by było użyć nazwy "wskaźnik rezultatu" (tym bardziej, że takie pojęcie funkcjonuje w programach operacyjnych współfinansowanych ze środków funduszy strukturalnych UE, takich jak Innowacyjna Gospodarka POIG czy Kapitał Ludzki POKL)? Podobnie można by się zastanawiać nad użyciem określenia "funkcja" jako nazwy danego zadania budżetu państwa.
7. Gdzie w projekcie budżetu i w jakiej wysokości są zapisane środki krajowe na dofinansowanie badań naukowych (w wysokości 15%) w ramach programów operacyjnych takich jak POIG, POKL czy POIiŚ ?
8. W projekcie budżetu wymienia się tylko jeden program wieloletni dla PIB: Poprawa bezpieczeństwa i warunków pracy - I etap na lata 2008-2010. Jednostką odpowiedzialną za ten program jest Centralny Instytut Ochrony Pracy. Czy to oznacza, że nie ma więcej takich programów i że rząd od nich odchodzi?
9. W załączniku ZAL2RES.pdf w poz. 28 jest jeszcze inna kwota wydatków na naukę, a mianowicie 4.614.106 tys. zł. Pomijając już kwestię postawioną wcześniej, tzn. która kwota jest prawdziwa, gdzie i w jakiej wysokości jest strumień finansowy na Narodowe Centrum Badań i Rozwoju (NCBR), tzn. nakłady na działanie NCBR i nakłady na realizację zadań (projektów) badawczych realizowanych za pośrednictwem tej agencji? I w jakiej pozostają relacji do zadań zaplanowanych na rok 2008 i w tym roku zrealizowanych?
10. Załącznik ZAL2RES.pdf, poz. 28: dlaczego po dramatycznym spadku finansowania projektów badawczych i celowych w dziedzinie nauk technicznych (w budżecie na rok 2008) w kolejnym budżecie na rok 2009 następuje znikomy wzrost tego finansowania (zaledwie o kilka procent), chociaż budżet nauki według różnych informacji ma wzrosnąć o 18,4 a nawet 28%? Czyżby była to stała tendencja wynikająca z wątpliwości rządu, co do "siły nośnej" projektów naukowych w dziedzinie nauk technicznych dla polskiej gospodarki?
11. Załącznik ZAL2RES.pdf, poz. 28: co kryje się pod pozycją "pozostała działalność" na wysoką kwotę 604.779 tys. zł i co jest powodem takiego "ukrywania"?
12. W jakich działach i w jakiej wysokości nastąpiły w 2008 r. oszczędności w wydatkach budżetu państwa?
13. W jakiej wysokości powinny być środki finansowe na spełnienie dyspozycji ustawowej dotyczącej kształtowania wynagrodzeń w publicznym szkolnictwie wyższym?.
14. Jaka jest liczba pracowników publicznego szkolnictwa wyższego w poszczególnych grupach określonych w ustawie "Prawo o szkolnictwie wyższym" (profesorowie, adiunkci, asystenci, pracownicy nie będący nauczycielami akademickimi)?
15. Czy w budżecie państwa dla szkolnictwa wyższego uwzględniono środki na zwiększenie wynagrodzeń pracowników publicznego szkolnictwa wyższego? (Która kwota bazowa jest właściwa dla pracowników publicznego szkolnictwa wyższego?) Po zrealizowano 3 etapowego programu wzrostu wynagrodzeń w latach 2001 - 2005; wzrastająca co roku o wskaźnik inflacji kwota bazowa miała pozwoli na zrealizowanie założeń płacowych.  

Niestety blokada kwoty bazowej w kolejnych latach doprowadziła do pogłębienia problemów płacowych uczelni, braku zapewnienia inflacyjnego wzrostu płac, praktycznego braku możliwości prowadzenia polityki płacowej w uczelniach.

Obecnie w projekcie ustawy budżetowej jest propozycja wzrostu kwoty bazowej o 2,0% przy zakładanej inflacji 2,3%

Jednocześnie przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej wg aktualnych danych wzrosło o 9,7% a planowane na rok 2009 wynosi 3193 zł - czyli w stosunku do planowanej średniej krajowej na rok 2008 - wzrost wynosi 12,31%.

Planowany wzrost wynagrodzeń nauczycieli (Edukacja) planowany jest na 5% od stycznia i drugi 5% od września -zapisane są odrębne kwoty bazowe wyższe od kwoty bazowej stosowanej dla szkolnictwa wyższego

W szkolnictwie wyższym podobnie jak w sferze budżetowej o wzrost płac planowany jest na 3,9%, a kwota bazowa wzrasta tylko o 2% mimo, że nie przy obecnym poziomie finansowania dydaktyki nie spełnione są zapisy "Prawa o Szkolnictwie Wyższym" dot. relacji płacowych między grupami pracowników w każdej uczelni.

Jak to się ma do wypełnienia zapisów w Prawie o Szkolnictwie Wyższym - czy podobnie jak dla nauczycieli z "Edukacji" nie należy ustalić odrębną kwotę bazową dla Szkolnictwa Wyższego.

16. W tabelach powinny być podane nie tylko zamierzenia kwotowe na lata 2009 - 2011, ale dane z roku 2008. i ewentualnie % różnicy w kolejnych 4 latach.