11 września 2002 (179-184/2002)

Decyzja Prezydium KK nr 179/02 (do użytku wewnętrznego)

Decyzja Prezydium KK nr 180/02 ws. opinii o rządowym projekcie ustawy o budowie i eksploatacji dróg krajowych

Prezydium Komisji Krajowej NSZZ „Solidarność” negatywnie opiniuje rządowy projekt ustawy o budowie i eksploatacji dróg krajowych, w pełni popierając wnioski zawarte w opinii Sekcji Krajowej Drogownictwa NSZZ „Solidarność”, stanowiącej załącznik do niniejszego stanowiska.

OPINIA SEKCJI KRAJOWEJ DROGOWNICTWA NSZZ „SOLIDARNOŚĆ” nt. projektu ustawy o budowie i eksploatacji dróg krajowych

Sekcja Krajowa Drogownictwa NSZZ „Solidarność” ocenia negatywnie w całości rządowy projekt ustawy o budowie i eksploatacji dróg krajowych – zdaniem SKD NSZZ „Solidarność”, przedmiotowy projekt powinien zostać odrzucony w całości. Tworzy bowiem model organizacji i finansowania infrastruktury drogowej, w odniesieniu do dróg krajowych, niespójny, sprzeczny z zasadą zarządzania drogami publicznymi przez organy administracji publicznej, spowoduje chaos kompetencyjny i „rozmycie” odpowiedzialności za stan dróg i bezpieczeństwo na drogach. Przyjęte rozwiązania są zbyt ogólne – dają więc możliwość zbyt szerokiej i dowolnej interpretacji przy tworzeniu organizacji i eksploatacji drogami krajowymi.

1. Niezrozumiałe jest wprowadzanie zmienionego systemu zarządzania i budowy dróg krajowych odrębną ustawą, przy istnieniu nadal obowiązującej ustawy o drogach publicznych dotyczącej również tego samego przedmiotu. Spowoduje to niepotrzebny bałagan i trudności w stosowaniu przepisów tych ustaw. Należy, zdaniem SKD NSZZ „Solidarność”, dążyć do uproszczenia prawa – sprawy dotyczące organizacji infrastruktury drogowej powinna więc regulować jedna ustawa, czyli ustawa o drogach publicznych.

2. Omawiana ustawa, w miejsce istniejącej od 1 kwietnia 2002r. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, tworzy Zarząd Dróg Krajowych jako spółkę akcyjną Skarbu Państwa. Niejasny jest jednak sposób utworzenia powyższej spółki. Zgodnie z projektem ustawy o budowie i eksploatacji dróg krajowych, Zarząd Dróg Krajowych ma powstać z „zespołu składników materialnych i niematerialnych wyodrębnionych z mienia Skarbu Państwa powierzonej Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad”. Wynika z tego, iż Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad nie ma ulec z mocy prawa przekształceniu w przedmiotową spółkę prawa handlowego, lecz Zarząd Dróg Krajowych ma powstać z części Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Nie określono jednak w ustawie, z jakiej części Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad powstanie ta spółka, co stanie się z pozostałą częścią Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, kto ją przejmie i w jakiej części.

3. Spółka pod nazwą Zarząd Dróg Krajowych ma przejąć wszelkie kompetencje należące dotychczas do organu administracji rządowej w zakresie budowy i eksploatacji dróg krajowych, zarządzania drogami krajowymi oraz zarządzania ruchem na tych drogach. Wykonywanie powyższej działalności przez spółkę prawa handlowego, a nie przez organ administracji rządowej, szczególnie w zakresie eksploatacji i zarządzania drogami oraz zarządzania ruchem, jest sprzeczne z zasadą administrowania drogami publicznymi przez organy administracji publicznej. Jest też niebezpieczne głównie ze względu na funkcjonowanie infrastruktury drogowej oraz na bezpieczeństwo na drogach. Zdaniem SKD NSZZ „Solidarność”, nie można zarządzać drogami krajowymi, a przede wszystkim zarządzać ruchem na tych drogach, przez podmiot działający na podstawie przepisów o działalności gospodarczej – a więc wobec którego nie mają zastosowania przepisy o administracji rządowej, urzędnikach państwowych i służbie cywilnej oraz o finansach publicznych. Ustanowienie spółki prawa handlowego, jaką jest Zarząd Dróg Krajowych, zarządcą drogi publicznej, pozbawia bezpośredniego nadzoru i kontroli Ministra Infrastruktury nad wykonywaniem tych zadań. Daje więc zbyt dużą swobodę samodzielnemu podmiotowi gospodarczemu, posiadającemu osobowość prawną, w sprawach należących do kompetencji państwa. Dowodem na ograniczenie nadzoru i kontroli Ministra Infrastruktury nad zarządzaniem drogami krajowymi, jest zaproponowana w ustawie o budowie i eksploatacji dróg krajowych, zmiana przepisu ustawy o drogach publicznych dotyczącego zakresu działania ministra właściwego do spraw transportu. Dotychczas, zgodnie z zapisem art. 17 ust. 1 pkt 6 ustawy o drogach publicznych, minister właściwy do spraw transportu sprawuje nadzór nad Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad. Nowe brzmienie powyższego art. 17 ustawy o drogach publicznych, wprowadzone omawianą ustawą o budowie i eksploatacji dróg krajowych, nie zawiera już zapisu o sprawowaniu nadzoru przez ministra nad Zarządem Dróg Krajowych - minister nie może bowiem sprawować takiego bezpośredniego nadzoru nad spółką prawa handlowego.
Projekt ustawy przewiduje możliwość zbycia akcji spółki, czyli Zarządu Dróg Krajowych. Może się więc z czasem okazać, iż zadaniami publicznymi, jakimi są budowa i eksploatacja dróg krajowych (w tym zarządzanie drogami i zarządzanie ruchem na tych drogach) będzie się zajmować się spółka prywatna, a nie Skarbu Państwa. Stworzenie takiej możliwości jest sprzeczne z przepisami dotyczącymi zadań i obowiązków Państwa i organów administracji rządowej.

4. Uregulowania w omawianej ustawie, dotyczące Zarządu Dróg Krajowych są zbyt ogólnikowe. Brak w niej zapisów dotyczących struktury i organizacji powyższej spółki – projekt ustawy pozostawia praktycznie nieograniczoną swobodę w tym zakresie ministrowi właściwemu do spraw transportu, dając mu swobodę przy ustalaniu treści statutu Zarządu Dróg Krajowych. Minister Infrastruktury nie przedstawił jednak, wraz z projektem ustawy o budowie i eksploatacji dróg krajowych, projektu statutu. Zdaniem Sekcji Krajowej Drogownictwa NSZZ „Solidarność”, projekt statutu powinien być opiniowany przez organizacje społeczne, zawodowe i gospodarcze, w tym również przez związki zawodowe.
Z zapisów projektu ustawy nie wynika więc, jaka będzie struktura i organizacja przedmiotowej spółki. Przede wszystkim nie określono, czy, w jakiej liczbie i gdzie oraz o jakich kompetencjach i organizacji, powstaną oddziały Zarządu Dróg Krajowych, za pomocą których Zarząd będzie wykonywał swoje zadania. Jest to bardzo istotne, niemożliwe jest bowiem wykonywanie budowy i eksploatacji dróg krajowych znajdujących się na terenie całego kraju, za pomocą jednej jednostki, bez istnienia jej oddziałów terytorialnych. Nie można jednak zgodzić się na pozostawienie ministrowi właściwemu do spraw transportu i spółce, jaką ma być Zarząd Dróg Krajowych, całkowitej swobody przy tworzeniu tych oddziałów, ich strukturze wewnętrznej i zasięgu terytorialnym. Ma to bowiem bezpośredni wpływ nie tylko na budowę dróg i autostrad, lecz przede wszystkich prawidłowego sprawowania przez Zarząd Dróg Krajowych zadań dotyczących eksploatacji, czyli utrzymania, remontów, ochrony i zarządu drogami oraz zarządu ruchem na tych drogach. Zadania te mają bezpośredni wpływ na bezpieczeństwo na drogach i stan tych dróg – bardzo istotne jest więc ustawowe określenie poszczególnych jednostek wewnętrznych zarządcy, ich ilości, zasięgu terytorialnego i kompetencji, istnienia jednostek liniowych oraz relacji pomiędzy Zarządem Dróg Krajowych i jego oddziałami. Może bowiem dojść do sytuacji, iż Minister Infrastruktury i Zarząd Dróg Krajowych - w ramach subiektywnie pojętej oszczędności środków przeznaczonych na drogi – radykalnie ograniczą strukturę wewnętrzną Zarządu Dróg Krajowych, w sposób praktycznie uniemożliwiający prawidłowe wykonywanie zadań tej jednostki, a tym samym powodujący zagrożenie bezpieczeństwa na drogach. Nie można zapominać, iż wykonywanie zadań dotyczących budowy i eksploatacji dróg krajowych przez spółkę prawa handlowego, nie zwalnia Skarbu Państwa od odpowiedzialności cywilnej za szkody, w ramach odpowiedzialności za funkcjonariuszy państwowych (Zarząd Dróg Krajowych ma działać na zlecenie organów władzy i administracji w rozumieniu art. 417 § 2 k.c. – czyli na podstawie umów zawartych pomiędzy ministrem właściwym do spraw transportu a Zarządem Dróg Krajowych).

5. Zgodnie z art. 8 omawianego projektu ustawy, Zarząd Dróg Krajowych ma wykonywać część zadań na podstawie umów zawieranych z ministrem właściwym do spraw transportu. Jak wynika z powyższego przepisu, przedmiotowe umowy nie będą dotyczyć całego przedmiotu działalności Zarządu Dróg Krajowych wymienionego w art. 6 i art. 9 omawianej ustawy. Nie wiadomo więc na jakich zasadach Zarząd Dróg Krajowych będzie prowadził zadania nie określone w w/w umowach (np. zarządzanie ruchem, wykonywanie obowiązków zarządcy drogi, prowadzenie prac studialnych itp.) oraz w jaki sposób zostaną określone zobowiązania Skarbu Państwa z tego tytułu (m.in. wynagrodzenie przysługujące Zarządowi Dróg Krajowych).
Prowadzenie budowy i eksploatacji dróg krajowych przez spółkę prawa handlowego na podstawie umów zawartych pomiędzy tą spółką i ministrem właściwym do spraw transportu, a nie przez organ administracji rządowej, spowoduje m.in. mniejszą efektywność wydatkowania środków publicznych przeznaczonych na budowę i eksploatację dróg krajowych. Zarząd Dróg Krajowych, jako samodzielny podmiot gospodarczy, będzie bowiem zainteresowany zawarciem przedmiotowych umów na jak najbardziej korzystnych dla siebie warunkach - czyli ustaleniem jak najwyższego wynagrodzenia za jak najniższy zakres czynności. Istnieje również niebezpieczeństwo zawyżania kosztów własnych Zarządu Dróg Krajowych. Natomiast minister właściwy do spraw transportu będzie miał ograniczone możliwości na treść tych umów – zgodnie bowiem z ustawą o budowie i eksploatacji dróg krajowych, będzie musiał zawrzeć umowy z Zarządem Dróg Krajowych na budowę i eksploatację tych dróg.
Wydatkowanie środków publicznych za pośrednictwem odrębnego podmiotu gospodarczego, jakim będzie Zarząd Dróg Krajowych, na podstawie umów cywilnych, spowoduje również możliwość obejścia zasad ich wydatkowania określonych przepisami ustawy o finansach publicznych. Do Zarządu Dróg Krajowych jako spółki prawa handlowego nie będą bowiem miały zastosowania przepisy ustawy o finansach publicznych dotyczące kontroli ich wydatkowania i odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

6. Uregulowania w omawianej ustawie dotyczące pracowników likwidowanej Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, są sprzeczne z przepisami kodeksu pracy, przede wszystkim art. 231 k.p. Zgodnie z przepisem art. 231 § 1 k.p., w razie przejścia zakładu pracy lub jego części na innego pracodawcę, staje się on z mocy prawa stroną w dotychczasowych stosunkach pracy. Jak wynika z projektu ustawy o budowie i eksploatacji dróg krajowych, Zarząd Dróg Krajowych ma powstać z Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Mimo, że projekt ustawy nie określa precyzyjnie, czy Zarząd Dróg Krajowych przejmie dotychczasową Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych w całości, nie ulega wątpliwości, iż w omawianej przypadku mamy do czynienia z sytuacją określoną w powyżej cytowanym przepisie art. 231 § 1 k.p. Zarząd Dróg Krajowych ma przejąć bowiem przynajmniej część dotychczasowej Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad  – co najmniej część pracowników Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad stanie się więc z mocy prawa pracownikami Zarządu Dróg Krajowych, natomiast pozostali pracownicy Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad staną się pracownikami jednostek przejmujących pozostałe części Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Takie rozwiązanie przewiduje przepis art. 70 ust. 1 projektu ustawy o budowie i eksploatacji dróg krajowych. Zgodnie z tym przepisem, z dniem likwidacji pracownicy likwidowanego urzędu stają się pracownikami odpowiednio Zarządu Dróg Krajowych w organizacji, urzędów obsługujących ministra właściwego do spraw transportu i Głównego Inspektora Transportu Drogowego. Przepisy projektu ustawy nie określają jednak w jakich częściach powyższe jednostki przejmą pracowników Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, nie określają także kryteriów podziału tych pracowników. Natomiast nie do przyjęcia i sprzeczne z kodeksem pracy, szczególnie z art. 231 k.p., są zapisy art. 70 ust. 3 i 4 projektu ustawy, zgodnie z którymi stosunki pracy dotychczasowych pracowników Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad wygasają po upływie trzech miesięcy od dnia przejścia odpowiednio do Zarządu Dróg Krajowych, urzędów obsługujących ministra właściwego do spraw transportu i Głównego Inspektora Transportu Drogowego, jeżeli przed upływem tego terminu nie zostaną im zaproponowane nowe warunki pracy i płacy na dalszy okres. Powyższe przepisy przewidują również możliwość wcześniejszego rozwiązania umowy o pracę za wypowiedzeniem. Przedmiotowe zapisy są niezgodne z cytowanym wyżej przepisem art. 231 k.p. Jeżeli pracownicy dotychczasowej Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad stają się pracownikami jednostek przejmujących części dotychczasowego zakładu pracy, to jak wynika z art. 231 k.p., nowi pracodawcy stają się z mocy prawa stroną w dotychczasowych stosunkach pracy. Oznacza to, iż pracownicy dotychczasowej Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad stają się pracownikami nowych pracodawców na tych samych warunkach jak dotychczas. Umowy o pracę nie mogą więc wygasać automatycznie po upływie 3 miesięcy od przejścia do nowych zakładów pracy, nowi pracodawcy nie mogą wypowiedzieć im umowy bez uzasadnionej przyczyny, a warunkiem dalszego obowiązywania umów o pracę nie może być zaproponowanie i przyjęcie nowych warunków pracy i płacy. Sekcja Krajowa Drogownictwa NSZZ „Solidarność” nie zgadza się na powyższe traktowanie pracowników dotychczasowej Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Jest to bowiem niezgodne z przepisami prawa pracy i niekorzystne dla pracowników. Obecni pracownicy Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad przeszli już kilka reorganizacji – ostatnią w 2002r. – z różnymi skutkami wobec ich warunków pracy. Nie można więc zgodzić się, aby następne zmiany w organizacji infrastruktury drogownictwa odbyły się kosztem pracowników.

7. Niezrozumiały, a wręcz skandaliczny, jest zapis omawianej ustawy, iż do Zarządu Dróg Krajowych nie stosuje się przepisów o wynagradzaniu osób kierujących niektórymi podmiotami prawnymi. Przedmiotowa ustawa z dnia 3 marca 2000r. o wynagradzaniu osób kierujących niektórymi podmiotami prawnymi określa maksymalne wynagrodzenie m.in. członków zarządu i rad nadzorczych spółek prawa handlowego Skarbu Państwa. Taką spółką ma być Zarząd Dróg Krajowych. Brak jakiegokolwiek uzasadnienia wyłączenia wynagrodzenia osób kierujących powyższą spółką z ustawy tzw. „kominowej”. Z przedmiotowego zapisu, pozwalającego dowolnie ustalać wynagrodzenie członkom zarządu i rady nadzorczej Zarządu Dróg Krajowych, wynika faktyczny cel powierzenia budowy i eksploatacji dróg krajowych spółce prawa handlowego pod nazwą Zarząd Dróg Krajowych – stworzenie nieograniczonych możliwości zarobkowych płaconych ze środków publicznych osobom kierującym tą jednostką.

8. Zdaniem Sekcji Krajowej Drogownictwa, nie do przyjęcia są zapisy w omawianej ustawie dotyczące rady nadzorczej Zarządu Dróg Krajowych. Ustawa daje zbyt szerokie uprawnienia w tym względzie Ministrowi Infrastruktury, istnieje więc poważne niebezpieczeństwo, iż rada nadzorcza będzie powoływana według kryteriów politycznych – tak jak ma to miejsce w wielu spółkach Skarbu Państwa, w których dany minister w sposób dowolny powołuje radą nadzorczą. Zgodnie z omawianą ustawą, Minister właściwy do spraw transportu określa w sposób dowolny liczbę osób wchodzących w skład rady nadzorczej – nie mają więc praktycznego znaczenia zapisy o powoływaniu do rady nadzorczej po jednej osobie przez określonych w ustawie ministrów oraz zgłaszanie kandydatów przez „krajowe stowarzyszenia użytkowników samochodów osobowych i przewoźników”. Minister Infrastruktury może bowiem ograniczyć całkowicie wpływ członków rady nadzorczej powoływanych przez innych ministrów, poprzez odpowiednie zwiększenie liczby członków rady powoływanych przez siebie. Powyższe zasady pozwalają przyjąć, iż członkostwo w radzie nadzorczej Zarządu Dróg Krajowych będzie następną synekurą dla osób związanych z „rządzącą opcją”. Taki wniosek jest zrozumiały, mając na uwadze zapis w projekcie ustawy o budowie i eksploatacji dróg krajowych, wyłączający wynagrodzenie również członków rady nadzorczej Zarządu Dróg Krajowych ze stosowania przepisów o wynagradzaniu osób kierujących niektórymi podmiotami prawnymi.
Niezrozumiałe są natomiast zapisy dotyczące zgłaszania kandydatów do rady nadzorczej przez „krajowe stowarzyszenia użytkowników samochodów osobowych i przewoźników”. Zgodnie z projektem ustawy, minister właściwy do spraw transportu ma wskazywać osoby reprezentujące powyższe stowarzyszenia spośród zgłoszonych kandydatów. Jak z tego wynika, przedmiotowych członków rady nadzorczej wybiera praktycznie minister właściwy do spraw transportu – reprezentacja tych stowarzyszeń jest iluzoryczna.
Niezrozumiały i mało precyzyjny  jest także udział w radzie nadzorczej „reprezentantów „krajowych stowarzyszeń użytkowników samochodów osobowych i przewoźników”. W ustawie nie sprecyzowano dokładnie, co należy rozumieć przez powyższe stowarzyszenia, pozwoli to na dowolne uznanie przez Ministra Infrastruktury, jakie stowarzyszenia mieszczą się w tych pojęciach. Niejasny jest również wybór do rady nadzorczej „reprezentantów” tych właśnie stowarzyszeń. Zamiast przedstawicieli nie do końca zdefiniowanych „krajowych stowarzyszeń użytkowników samochodów osobowych i przewoźników”, do rady nadzorczej powinni wchodzić reprezentanci organizacji zrzeszających osoby i podmioty faktycznie działające w drogownictwie. Powinni to więc być przedstawiciele związków zawodowych, organizacji samorządu gospodarczego – czyli izb gospodarczych drogownictwa, samorządu zawodowego i stowarzyszeń zawodowych, np. Stowarzyszenia Inżynierów i Techników Komunikacji. Reprezentanci tych podmiotów powinni wchodzić w skład rady nadzorczej poprzez bezpośrednie ich wskazanie przez te organizacje, a nie w wyniku wskazania przez ministra właściwego do spraw transportu.

9. Pobieranie opłat winietowych przez spółkę prawa handlowego, czyli Zarząd Dróg Krajowych, a w szczególności możliwość ustalania jej wysokości przez Zarząd Dróg Krajowych, jest sprzeczne z przepisami ustawy o finansach publicznych. Opłata winietowa za korzystanie z określonych dróg krajowych (w tym ogólnodostępne określone w art. 3 ustawy o drogach publicznych) jest bowiem środkiem publicznym w rozumieniu art. 3 ustawy o finansach publicznych, jako dochody publiczne. Mogą więc być przeznaczone na wydatki publiczne dokonywane przez jednostki sfery finansów publicznych. Zgodnie z art. 5 pkt 11 ustawy o finansach publicznych, Zarząd Dróg Krajowych jako spółka prawa handlowego, nie zalicza się do sektora finansów publicznych, nie może więc pobierać środków publicznych i ustalać wysokości opłat winietowych bezpośrednio na podstawie ustawy o budowie i eksploatacji dróg krajowych. Jak wynika z projektu ustawy o budowie i eksploatacji dróg krajowych, opłaty winietowe nie mają być przeznaczone na wydatki publiczne, mają bowiem służyć na spłatę pożyczek i kredytów dokonywanych przez Zarząd Dróg Krajowych – jest to więc sprzeczne z przepisami ustawy o finansach publicznych dotyczących przeznaczenia środków publicznych.
Również przekazanie, mocą ustawy o budowie i eksploatacji dróg krajowych, środków specjalnych Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Zarządowi Dróg Krajowych, jest sprzeczne z przepisami ustawy o finansach publicznych. Środki specjalne przysługują bowiem jednostkom budżetowym.

10. Sekcja Krajowa Drogownictwa NSZZ „Solidarność” protestuje przeciwko zapisom omawianego projektu ustawy dotyczącym opłaty winietowej za korzystanie z dróg krajowych przez samochody osobowe. Jest to bowiem faktycznie następny podatek nakładany na użytkowników dróg. Obowiązujące w Polsce podatki i różnego typu obowiązkowe opłaty są już bardzo wysokie – ewentualne korzyści dotyczące budowy dróg, wynikające z wprowadzenia opłaty winietowej, wydają się niewspółmierne do skali obciążeń i wątpliwe, mając na uwadze dużą swobodę w ich dysponowaniu przez spółkę prawa handlowego, jaką ma być Zarząd Dróg Krajowych. Może się bowiem okazać, iż opłata winietowa będzie służyła głównie pokryciu kosztów własnych Zarządu Dróg Krajowych. Brak dokładnych wyliczeń ewentualnych przychodów z opłat winietowych, Minister Infrastruktury nie przedstawił kosztów koniecznych do poniesienia przy produkcji i rozprowadzaniu winiet.  Wprowadzenie opłat za korzystanie m.in. dróg krajowych dwujezdniowych jest sprzeczne z przepisami ustawy o drogach publicznych. Zgodnie bowiem z art. 3 powyższej ustawy, są to drogi ogólnodostępne, za korzystanie z nich nie powinny więc być pobierane żadne opłaty. Sprzeczne z zasadą ogólnodostępności dróg publicznych jest również wprowadzanie opłat za ich korzystanie bez zapewnienia możliwości przejazdu alternatywnego drogą bezpłatną, czyli bez opłaty, o podobnym standardzie.
Niewystarczające jest natomiast zwolnienie z opłat winietowych pojazdów jedynie poruszających się w granicach administracyjnych gminy, w której pojazdy te są zarejestrowane. Częste są bowiem przypadki, iż użytkownicy dróg pracują w innej gminie, niż mieszkają i muszą dojechać do miejsca pracy drogą, która zostanie objęta opłatą winietową. Ponoszenie kosztów opłat winietowych przez te osoby może stanowić dla nich zbyt dolegliwe obciążenie.

11. Jak wynika z omawianego projektu ustawy oraz z uzasadnienia ustawy, powołanie Zarządu Dróg Krajowych jako spółki prawa handlowego ma na celu głównie stworzenie dodatkowej zdolności kredytowej, bez jednoczesnego zwiększania deficytu budżetowego. Powyższe założenie jest jednak pozorne. Szerokie zaciąganie przez Zarząd Dróg Miejskich kredytów i pożyczek oraz możliwość emitowania obligacji, przy braku znacznego własnego majątku i możliwości ich zabezpieczenia jedynie na wpływach z opłat winietowych, spowoduje, iż Skarb Państwa będzie zmuszony udzielać gwarancji i poręczeń, a Zarząd Dróg Krajowych będzie zwiększał wysokość opłaty winietowej za zgodą ministra właściwego do spraw transportu – co przerzuci odpowiedzialność za długi Zarządu Dróg Krajowych na użytkowników dróg. Nieprawdą jest więc, że kredyty i pożyczki zaciągane przez Zarząd Dróg Krajowych nie zwiększą długu publicznego. Jak wynika z omawianej ustawy, Zarząd Dróg Krajowych nie może ogłosić upadłości bez zgody ministra właściwego do spraw transportu i przejęcia zadłużenia spółki przez Skarb Państwa. Nie ulega więc wątpliwości, iż Zarząd Dróg Krajowych będzie z większą swobodą zaciągał pożyczki i kredyty – nie będzie praktycznie za nie ponosił odpowiedzialności. W ostatecznym rozrachunku, długi te będzie jednak spłacał Skarb Państwa.

12. Jak wynika z uzasadnienia do projektu ustawy, koszt likwidacji Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad wyniesie 15 mln. zł. Minister Infrastruktury nie podał jednak kosztów utworzenia Zarządu Dróg Krajowych, a także kosztów funkcjonowania Zarządu Dróg Krajowych. Budowa i eksploatacja dróg krajowych przez spółkę prawa handlowego spowoduje bowiem wzrost kosztów własnych tej jednostki w porównaniu z kosztami własnymi centralnego organu administracji rządowej, jakim jest Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad. Zdaniem Sekcji Krajowej Drogownictwa NSZZ „Solidarność”, ewentualne korzyści wynikające ze zmian w organizacji infrastruktury drogowej są niewspółmierne do kosztów jakie spowodują. Nie można zapominać, że koszty te będą pokrywane ze środków publicznych.

13. Niezrozumiałe jest wydawanie decyzji administracyjnych przez ministra właściwego do spraw transportu, jako organ pierwszej instancji, w sprawach określonych w ustawie o drogach publicznych (np. zezwolenie na lokowanie w pasie drogowym urządzeń lub obiektów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami, zezwolenie na zajęcie pasa drogowego). Drogi krajowe znajdują się na terenie całego kraju. Prowadzenie postępowań administracyjnych pierwszej instancji dotyczących zezwoleń na wszystkich drogach krajowych przez Ministerstwo Infrastruktury z siedzibą w Warszawie, będzie praktycznie niemożliwe. Można więc założyć, iż Minister Infrastruktury będzie tworzył odpowiednie urzędy do tych spraw na terenie całego kraju. Jak z tego wynika, Zarząd Dróg Krajowych nie zastąpi więc Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad – powstaną bowiem na terenie całego kraju, obok Zarządu Dróg Krajowych, organy administracji rządowej do postępowań administracyjnych w sprawach wynikających z przepisów ustawy o drogach publicznych. Zamiast obecnie istniejącej Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad powstaną więc dwa podmiotu zajmujące się drogami krajowymi.

Uwagi końcowe.
Jak wynika z powyższych uwag, zaproponowana w projekcie ustawy o budowie i eksploatacji dróg krajowych, organizacja infrastruktury drogowej, nie przyniesie wymiernych korzyści w postaci nowych dróg i autostrad, nie poprawi też stanu istniejących dróg, nie spowoduje faktycznego zwiększenia środków na budowę i eksploatację dróg. Przyjęte rozwiązania są natomiast sprzeczne z przepisami i zasadami prawa. Projekt ustawy nie zabezpiecza interesów pracowników dotychczas istniejącej Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Tworzy dodatkowy, nie do końca jasny i uregulowany  twór w postaci Zarządu Dróg Krajowych jako spółkę prawa handlowego. Przedmiotowa ustawa, zamiast zwiększenia nakładów na drogi, spowoduje więc zwiększenie wydatków nie związanych bezpośrednio z budową i eksploatacją dróg krajowych, a także pozbawienie kontroli i odpowiedzialności nad wydatkowaniem środków publicznych.  Druga w tym roku reorganizacja infrastruktury drogowej spowoduje także chaos organizacyjny. Czas najwyższy, zamiast ciągłej reorganizacji struktur drogowych, zwiększyć efektywność prac związanych z budową i eksploatacją dróg.

Andrzej Tracz, Przewodniczący Sekcji Krajowej Drogownictwa NSZZ” Solidarność”, Katowice, dnia 30.08.2002r.
 
Decyzja Prezydium KK nr 181/02 ws. niedotrzymania terminu konsultacji projektu ustawy budżetowej

Prezydium Komisji Krajowej NSZZ „Solidarność” stwierdza, że 10.09.2002 r. minął termin przekazania partnerom społecznym w Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych projektu ustawy budżetowej na rok 2003. NSZZ „Solidarność” domaga się, aby rząd poinformował społeczeństwo o powodach niedotrzymania konstytucyjnego terminu przed kolejnym już rokiem budżetowym.

Decyzja Prezydium KK nr 182/02 ws. opinii o założeniach kolejnej nowelizacji przepisów prawa pracy

Prezydium Komisji Krajowej NSZZ „Solidarność”  - ze względu na złamanie przez stronę rządowa zasad dialogu społecznego w trakcie prac nad nowelizacją przepisów prawa pracy z 26 lipca 2002.r  poprzez znaczne rozszerzenie podczas prac legislacyjnych w Sejmie ustalonego wcześniej przez partnerów społecznych i przedstawicieli strony rządowej zakresu nowelizacji – kategorycznie sprzeciwia się rozszerzaniu prac nad nowelizacją Kodeksu pracy na inne obszary, poza uzasadnione koniecznością dostosowania polskiego prawa pracy do norm Unii Europejskiej oraz Konstytucji RP.
Szczegółowa opinia, uwagi i uzasadnienie w załączeniu.

Opinia szczegółowa NSZZ „Solidarność” o założeniach nowelizacji Kodeksu pracy oraz ustawy o szczególnych zasadach rozwiązywania stosunków pracy z przyczyn dotyczących zakładu pracy

Według twórców, podjęcie prac nad kolejną nowelizacją Kodeksu pracy oraz ustawy o szczególnych zasadach rozwiązywania stosunków pracy z przyczyn dotyczących zakładu pracy jest uzasadnione pięcioma czynnikami:
1) koniecznością dostosowania przepisów do prawa Unii Europejskiej,
2) koniecznością dostosowania przepisów Kodeksu pracy do Konstytucji,
3) koniecznością realizacji zobowiązań przewidzianych w rządowym programie „Przede wszystkim przedsiębiorczość”,
4) koniecznością realizacji zobowiązania zawartego w rządowym programie „Pierwsza praca”,
5) postulatami określenia zasad zatrudniania pracowników przez osoby fizyczne nieprowadzące działalności o charakterze usługowym lub produkcyjnym.
W pierwszym obszarze nowelizacja objęłaby dostosowanie przepisów Kodeksu pracy oraz ustawy o szczególnych zasadach rozwiązywania stosunków pracy z przyczyn dotyczących zakładu pracy do następujących dyrektyw:
1) dyrektywy nr 2000.43 (WE) z dnia 29 czerwca 2000 r. w sprawie wdrożenia zasady równego traktowania osób bez względu na pochodzenie rasowe lub etniczne,
2) dyrektywy nr 2000.78 (WE) z dnia 27 listopada 2000 r. w sprawie ustanowienia ogólnych ram równego traktowania przy zatrudnieniu, bez względu na religię lub wyznanie, niepełnosprawność, wiek i orientację seksualną,
3) dyrektywy nr 91.533 (EEC) z dnia 14 października 1991 r. w sprawie obowiązku pracodawcy informowania pracowników o warunkach stosowanych do umowy lub stosunku pracy,
4) dyrektywy nr 97.81 (WE) z dnia 15 grudnia 1997 r. w sprawie porozumienia ramowego dotyczącego pracy w niepełnym wymiarze czasu pracy,
5) dyrektywy nr 93.104  dotyczącej niektórych aspektów organizacji czasu pracy,
6) dyrektywy nr 99.70 dotyczącej porozumienia ramowego w sprawie umów na czas określony,
7) dyrektywy nr 89.391 o wprowadzeniu środków w celu zwiększenia bezpieczeństwa i poprawy zdrowia pracowników podczas pracy,
8) dyrektywy nr 90.394 dotyczącej ochrony pracowników przed ryzykiem związanym z narażeniem na działanie czynników rakotwórczych w środowisku pracy,
9) dyrektywy nr 90.679 dotyczącej ochrony pracowników przed ryzykiem związanym z narażeniem na działanie czynników biologicznych w pracy,
10) dyrektywy nr 78.610 o zbliżeniu przepisów prawnych, regulaminów i postanowień administracyjnych państw członkowskich w dziedzinie ochrony pracowników narażonych na działanie monomeru chlorku winylu,
11) dyrektywy nr 98.59 z dnia 20 lipca 1998 r. w sprawie dostosowania ustawodawstw państw członkowskich dotyczących zwolnień grupowych. 
Brak szczegółowego projektu nowelizacji Kodeksu pracy uniemożliwia merytoryczną ocenę rozwiązań zmierzających do dostosowania przepisów Kodeksu pracy do prawa unijnego. Do założeń dołączono jedynie projekt zmiany przepisów działu dziesiątego k.p. wprowadzający zmiany do rozdziału V „Czynniki oraz procesy pracy stwarzające szczególne zagrożenie dla zdrowia lub życia” w celu realizacji wymagań wynikających z trzech dyrektyw: nr 90.394, nr 90.679 i nr 78.610. Proponowane rozwiązania nie budzą zastrzeżeń.
Nie budzą zastrzeżeń założenia zmian dostosowujących przepisy Kodeksu pracy do norm zawartych w dyrektywach nr 91.533, nr 97.81, nr 93.104. Zakres proponowanej nowelizacji pokrywa się z rozwiązaniami prawnymi  zawartymi w ustawie dostosowawczej z dnia 18 września 2001 r. o zmianie ustawy – Kodeks pracy oraz niektórych innych ustaw (niepodpisanej przez prezydenta). 
Zastrzeżenia może natomiast budzić zakres zmian proponowanych w ramach dostosowania Kodeksu pracy do dyrektyw nr 2000.43 i nr 2000.78. Rozszerzenie kodeksowej regulacji równego traktowania kobiet i mężczyzn w stosunkach pracy oraz mechanizmów prawnych ochrony pracowników przed dyskryminacją ze względu na płeć na obowiązki związane z równym traktowaniem osób oraz przypadki dyskryminacji ze względu na inne kryteria jest niezbędne. Jednak proponowane w „Założeniach (...)” kryteria (pochodzenie rasowe lub etniczne, religię lub wyznanie, niepełnosprawność, wiek i orientację seksualną) należy uznać za nadmiernie ograniczone. W założeniach nie proponuje się rozszerzenia zakresu zastosowania mechanizmów chroniących przed dyskryminacją ze względu na płeć zawartych w art. 9 § 4 k.p. i art. 183a-183e k.p. na inne kryteria dyskryminacji wymienione w art. 113 k.p. (niepełnosprawność, przekonania polityczne oraz przynależność związkową). Praktyka funkcjonowania związków zawodowych w Polsce wskazuje wyraźnie na niedostatek mechanizmów prawnych chroniących pracowników przed dyskryminacją ze względu na przynależność związkową. Zdaniem Prezydium KK NSZZ „Solidarność”, zasadne jest zgłoszenie postulatu rozszerzenia zakresu ochrony na przypadki dyskryminacji ze względu na niepełnosprawność, przekonania polityczne oraz przynależność związkową.
Prezydium KK NSZZ „Solidarność” nie wnosi zastrzeżeń do założeń zmian w Kodeksie pracy dostosowujących Kodeks do przepisów Konstytucji RP.
Prezydium KK NSZZ „Solidarność” zdecydowanie sprzeciwia się rozszerzaniu zakresu prac nad nowelizacją Kodeksu pracy o zmiany inne niż uzasadnione koniecznością dostosowania norm polskiego prawa pracy do dyrektyw Unii Europejskiej oraz Konstytucji RP. Takie stanowisko jest uzasadnione w szczególności złamaniem zasad dialogu społecznego w trakcie prac nad nowelizacją przepisów prawa pracy dokonaną ustawą z 26 lipca 2002 r. o zmianie ustawy – Kodeks pracy oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 135, poz. 1146). W trakcie prac legislacyjnych w Sejmie znacznie rozszerzono ustalony przez partnerów społecznych i przedstawicieli strony rządowej zakres nowelizacji. Intencje uzgodnienia z partnerami społecznymi zakresu kolejnej nowelizacji Kodeksu pracy należy w tym kontekście uznać za mało wiarygodne.

Decyzja Prezydium KK nr 183/02 (do użytku wewnętrznego)

Decyzja Prezydium  KK nr 184/02 (do użytku wewnętrznego)