UCHWAŁA KK nr 123/02 ws. skierowania wniosku do TK
Komisja Krajowa NSZZ Solidarność”, działając na podstawie art. 191 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 Konstytucji R.P., postanawia wystąpić do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie zgodności następujących przepisów ustawy z dnia 26 lipca 2002 r. o zmianie ustawy – Kodeks pracy oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 135, poz. 1146) zwanej dalej „ustawą z 26 lipca 2002 r.” z następującymi przepisami Konstytucji R.P.:
1. art. 1 pkt 27 ustawy z 26 lipca 2002 r. z art. 87 Konstytucji R.P. określającym źródła prawa powszechnie obowiązującego, z art. 66 ust. 1 Konstytucji R.P. zapewniającym każdemu prawo do bezpiecznych i higienicznych warunków pracy i z art. 68 ust. 1 Konstytucji R.P. gwarantującym każdemu prawo do ochrony zdrowia,
2. art. 1 pkt 28 ustawy z 26 lipca 2002 r. z art. 65 ust. 5 Konstytucji R.P. nakładającym na władze publiczne obowiązek prowadzenia polityki zmierzającej do pełnego, produktywnego zatrudnienia,
3. art. 2 pkt 1 i 5 ustawy z 26 lipca 2002 r. ze sformułowaną w art. 2 Konstytucji R.P. zasadą demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej oraz z wyrażoną w art. 32 Konstytucji R.P. zasadą równości,
4. art. 3 pkt 1 i 6 ustawy z 26 lipca 2002 r. z art. 12 Konstytucji R.P. gwarantującym wolność tworzenia i działania związków zawodowych,
5. art. 6 ustawy z 26 lipca 2002 r. z art. 2 Konstytucji R.P. i sformułowaną tam zasadą demokratycznego państwa prawnego, upoważniając Marcina Zielenieckiego do reprezentowania Komisji Krajowej NSZZ „Solidarność” w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym w tej sprawie.
Trybunał Konstytucyjny
Al. J. Ch. Szucha 12a
00-918 Warszawa
Wniosek o zbadanie zgodności ustawy z Konstytucją
Działając na podstawie art. 191 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 Konstytucji RP Komisja Krajowa NSZZ „Solidarność” wnosi o zbadanie zgodności następujących przepisów ustawy z dnia 26 lipca 2002 r. o zmianie ustawy – Kodeks pracy oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 135, poz. 1146) zwanej dalej „ustawą z 26 lipca 2002 r.” z następującymi przepisami Konstytucji RP:
1. art. 1 pkt 27 ustawy z 26 lipca 2002 r. z art. 87 Konstytucji RP określającym źródła prawa powszechnie obowiązującego, art. 66 ust. 1 Konstytucji RP zapewniającym każdemu prawo do bezpiecznych i higienicznych warunków pracy i art. 68 ust. 1 Konstytucji RP gwarantującym każdemu prawo do ochrony zdrowia,
2. art. 1 pkt 28 ustawy z 26 lipca 2002 r. z art. 65 ust. 5 Konstytucji RP nakładającym na władze publiczne obowiązek prowadzenia polityki zmierzającej do pełnego, produktywnego zatrudnienia,
3. art. 2 pkt 1 i 5 ustawy z 26 lipca 2002 r. ze sformułowaną w art. 2 Konstytucji RP zasadą demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej oraz z wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP zasadą równości,
4. art. 3 pkt 1 i 6 ustawy z 26 lipca 2002 r. z art. 12 Konstytucji RP gwarantującym wolność tworzenia i działania związków zawodowych,
5. art. 6 ustawy z 26 lipca 2002 r. z art. 2 Konstytucji R.P. i sformułowaną tam zasadą demokratycznego państwa prawnego.
Uzasadnienie
Art. 1 pkt 27 ustawy z 26 lipca 2002 r. wprowadza do treści art. 133 k.p. nowy § 21 dopuszczający możliwość ustalenia w układzie zbiorowym pracy, regulaminie pracy lub w umowie o pracę (gdy pracodawca nie jest objęty układem zbiorowym pracy lub nie jest obowiązany do ustalenia regulaminu pracy) innej liczby godzin nadliczbowych niż określona w art. 133 § 2 k.p. W razie ustalenia innej liczby godzin nadliczbowych niż określona w art. 133 § 2 k.p., czas pracy, z uwzględnieniem pracy w godzinach nadliczbowych, nie będzie mógł przekroczyć przeciętnie 48 godzin tygodniowo w przyjętym okresie rozliczeniowym. W okresie przed wejściem w życie przepisów ustawy z 26 lipca 2002 r. art. 133 § 2 k.p. określający limit godzin nadliczbowych był uważany powszechnie w doktrynie prawa pracy za normę o charakterze ochronnym. Jego obowiązywanie uzasadniano potrzebą zapewnienia pracownikom warunków do realizacji prawa do wypoczynku, wyrażonego w art. 14 k.p. i stanowiącego jedną z podstawowych zasad prawa pracy. Limity te oceniano jako uwzględniające psychofizyczne kryteria zdolności pracownika do świadczenia pracy (por. m. in. E. Szemplińska: „Kodeks pracy. Komentarz” pod red. T. Zielińskiego, Dom Wyd. ABC, Warszawa 2000 r., str. 705). W konsekwencji dość powszechnie wyrażany był pogląd o semiimperatywnym (jednostronnie bezwzględnie obowiązującym, granicznie zastępującym) charakterze prawnym art. 133 § 2 k.p. Nie dopuszczano możliwości zwiększania limitu godzin nadliczbowych ponad ustalony w art. 133 § 2 k.p. ani w drodze indywidualnej czynności prawnej pomiędzy pracownikiem i pracodawcą, ani w drodze układu zbiorowego pracy bądź regulaminu pracy. Postanowienia umowy o pracę zwiększające limit godzin nadliczbowych ponad ustalony w art. 133 § 2 k.p. traktowano jako mniej korzystne dla pracownika i na podstawie art. 18 § 2 k.p. nieważne. Z kolei postanowienia układu zbiorowego pracy lub regulaminu pracy, które przewidywały większą niż określona w art. 133 § 2 k.p. liczbę godzin nadliczbowych były uznawane z mocy art. 9 § 2 k.p. za sprzeczne z ustawą. Również zgoda albo wniosek pracownika o zatrudnienie ponad ustalony limit godzin nadliczbowych nie był traktowany jako okoliczność uzasadniająca naruszenie art. 133 § 2 k.p.
Wprowadzenie na mocy art. 1 pkt 27 ustawy z 26 lipca 2002 r. nowego art. 133 § 21 k.p. podważa dotychczasową konstrukcję art. 133 § 2 k.p. W świetle nowej regulacji w układzie zbiorowym pracy, w regulaminie pracy, a w przypadku nieobowiązywania tych aktów u danego pracodawcy – w indywidualnej umowie o pracę dopuszczalne będą odstępstwa od treści art. 133 § 2 k.p. zarówno na korzyść pracownika (zmniejszenie limitu godzin nadliczbowych) jak i na jego niekorzyść (zwiększenie maksymalnego limitu). Omawiane rozwiązanie prawne nie tylko jednak pozbawia art. 133 § 2 k.p. funkcji ochronnej, ale przede wszystkim narusza ukształtowaną hierarchię źródeł prawa pracy. Podstawę do sformułowania katalogu źródeł prawa pracy stanowią przede wszystkim przepisy Konstytucji RP. Zgodnie z art. 87 Konstytucji źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Układy zbiorowe pracy wymienione zostały w Konstytucji nie w Rozdziale III poświęconym źródłom prawa, ale w art. 59 ust. 2 ustawy zasadniczej, odnoszącym się do wolności rokowań zbiorowych prowadzonych przez związki zawodowe. W doktrynie prawa pracy wyrażany jest pogląd, że układy zbiorowe pracy w świetle Konstytucji RP nie posiadają wprawdzie charakteru powszechnie obowiązujących źródeł prawa, mają jednak moc nakładania praw i obowiązków ograniczoną do adresatów występujących w społecznych rolach pracownika i pracodawcy (por. L. Kaczyński „Układ zbiorowy pracy – problem konstytucyjny” PiP nr 8/1999, s. 24). Powszechnie uznaje się, że zarówno układy zbiorowe pracy jak i regulaminy pracy należą do kategorii swoistych źródeł prawa pracy podporządkowanych nie tylko ustawie, ale i aktom wykonawczym do ustawy. Owo podporządkowanie wyraża się m.in. w zakazie zawierania w układzie zbiorowym pracy i regulaminie pracy postanowień mniej korzystnych dla pracownika od warunków stosunku pracy określonych w powszechnie obowiązujących przepisach prawa pracy. Kryterium korzystności dla pracownika określa również relację pomiędzy szeroko rozumianymi przepisami prawa pracy a umową o pracę i innym aktem stanowiącym podstawę nawiązania stosunku pracy (art. 18 k.p.). Wprowadzenie na mocy art. 1 pkt 27 ustawy z 26 lipca 2002 r. nowego art. 133 § 21 k.p. jest równoznaczne z przyznaniem nie tylko układom zbiorowym pracy, ale także niewymienionym w Konstytucji RP regulaminom pracy oraz umowie o pracę mocy uchylania przepisów rangi ustawowej. Nie ma bowiem wątpliwości, iż dopuszczenie możliwości zwiększenia dobowego i rocznego limitu godzin nadliczbowych ponad ustalony w art. 133 § 2 k.p. należy traktować jako zmianę na niekorzyść pracownika. Norma ograniczająca maksymalny czas pracy pracownika w godzinach nadliczbowych do 4 godzin na dobę i 150 godzin w roku kalendarzowym jest bowiem uwarunkowana biologicznie. Uwzględnia ona zdolność organizmu ludzkiego do świadczenia pracy w warunkach zwiększonego wysiłku związanego z przedłużeniem czasu pracy ponad ustalone normy oraz kumulowanie się zmęczenia w związku z długotrwałym świadczeniem pracy w godzinach nadliczbowych. W tym kontekście wprowadzenie do nowego art. 133 § 21 k.p. normy przewidującej, że w przypadku ustalenia większej niż określona w art. 133 § 2 k.p. liczby godzin nadliczbowych czas pracy pracownika z uwzględnieniem pracy w godzinach nadliczbowych nie powinien przekroczyć przeciętnie 48 godzin tygodniowo, zapewnia pracownikowi ochronę jedynie iluzoryczną. Jest bowiem w tym przepisie mowa o normie przeciętnej. Oznacza to, że pracodawca, o ile uzyska zgodę związków zawodowych lub pracownika, a w drodze regulaminu pracy nawet bez tej zgody będzie mógł eksploatować pracownika dłużej niż przez 4 godziny nadliczbowe na dobę przez kilka tygodni, po to by następnie przyznać mu czas wolny od pracy i zrównoważyć w ten sposób łączną normę czasu pracy do przeciętnej 48 godzinnej normy tygodniowej w okresie rozliczeniowym wynoszącym 4, 6 lub 12 miesięcy (nowy art. 129 § 1-12 k.p.). Przy ocenie zgodności rozwiązania wprowadzonego na mocy art. 1 pkt 27 ustawy z 26 lipca 2002 r. z konstytucyjną zasadą prawa do bezpiecznych i higienicznych warunków pracy oraz prawem do ochrony zdrowia należy wziąć również pod uwagę to, że wykonywanie pracy w godzinach nadliczbowych odbywa się na podstawie polecenia pracodawcy w ramach jego uprawnień kierowniczych i nie wymaga uzyskania zgody pracownika, a zgodnie z nowo wprowadzonym art. 143 § 2 k.p. pracodawca będzie uprawniony do decydowania o formie rekompensaty za czas przepracowany ponad normy czasu pracy.
Zdaniem Komisji Krajowej NSZZ "Solidarność" art. 1 pkt 27 ustawy z 26 lipca 2002 r. wprowadzając do treści art. 133 k.p. nowy § 21 dopuszczający możliwość ustalenia w układzie zbiorowym pracy lub regulaminie pracy wyższej liczby dopuszczalnych godzin nadliczbowych niż określona w art. 133 § 2 k.p. narusza wynikającą z art. 87 ust. 1 Konstytucji zasadę prymatu powszechnie obowiązujących źródeł prawa pracy nad aktami specyficznymi prawa pracy. Wprowadzenie na mocy tego przepisu możliwości uchylenia maksymalnego pułapu godzin nadliczbowych w drodze umowy o pracę bez zapewnienia pracownikom barier chroniących przed skutkami nadużywania przez pracodawców możliwości powierzania pracy w godzinach nadliczbowych należy ocenić jako sprzeczne z konstytucyjnym prawem do bezpiecznych i higienicznych warunków pracy sformułowanym w art. 66 ust. 1 Konstytucji RP i prawem do ochrony zdrowia określonym w art. 68 ust. 1 Konstytucji.
Art. 65 ust. 5 Konstytucji RP zobowiązuje władze publiczne do prowadzenia polityki zmierzającej do pełnego, produktywnego zatrudnienia poprzez realizowanie programów zwalczania bezrobocia, w tym organizowanie i wspieranie poradnictwa i szkolenia zawodowego oraz robót publicznych i prac interwencyjnych. Walka z bezrobociem miała być zasadniczym celem ustawy z 26 lipca 2002 r. Intencja ta znajduje wyraz w uzasadnieniach obu projektów nowelizacji. Według autorów projektu rządowego dotychczasowy Kodeks pracy był aktem zbyt mało elastycznym, nadmiernie ograniczającym swobodę stron w stosunkach pracy, co w szczególności utrudniało przeciwdziałanie zjawisku bezrobocia. Ustawa z 26 lipca 2002 r. ma służyć realizacji zadań ujętych w programie „Przede wszystkim przedsiębiorczość” stanowiącym element strategii gospodarczej rządu SLD-UP-PSL „Przedsiębiorczość-rozwój-praca” – obniżeniu kosztów pracy i uelastycznieniu stosunków pracy. Efektem wprowadzonych zmian ma być pobudzenie przedsiębiorczości i zapewnienie warunków sprzyjających tworzeniu nowych miejsc pracy. Według sygnatariuszy projektu poselskiego Kodeks pracy w swej dotychczasowej wersji spowodował zupełne zachwianie równowagi pomiędzy pracownikami a pracodawcami, stając się aktem wrogim dla pracodawców, których zdecydowanie zniechęca do tworzenia nowych miejsc pracy.
Zdaniem Komisji Krajowej NSZZ „Solidarność”, rozwiązania prawne wprowadzone na mocy ustawy z 26 lipca 2002 r. pozostają w sprzeczności z konstytucyjnym obowiązkiem władz publicznych prowadzenia polityki zmierzającej do pełnego, produktywnego zatrudnienia poprzez realizowanie programów zwalczania bezrobocia. Dotyczy to w szczególności zmiany wprowadzonej na mocy art. 1 pkt 28 ustawy z 26 lipca 2002 r. Art. 1 pkt 28 ustawy z 26 lipca 2002 r. obniżył wysokość dodatku za pracę w trzeciej i kolejnych godzinach nadliczbowych przypadających w dniu powszednim ze 100% do 50% wynagrodzenia. Zmniejszenie wysokości wynagrodzenia za godziny nadliczbowe przyniesie skutek odwrotny od oczekiwanego – zamiast tworzyć nowe miejsca pracy pracodawcy będą zainteresowani powierzeniem nowych zadań w godzinach nadliczbowych pracownikom już u nich zatrudnionym. Pozwoli to uniknąć dodatkowych kosztów i uciążliwości związanych z zatrudnieniem nowego pracownika; nie doprowadzi jednak do zmniejszenia bezrobocia. Podobnie ocenić należy omówioną wyżej zmianę Kodeksu pracy dającą pracodawcy możliwość zwiększenia dopuszczalnego dobowego i rocznego limitu godzin nadliczbowych.
Podobne stanowisko zajmują specjaliści zajmujący się problematyką rynku pracy i bezrobocia. Zdaniem Z. Górala, obniżenie wysokości dodatku za pracę w godzinach nadliczbowych i zwiększenie dopuszczalnego limitu tych godzin nie doprowadzi, postrzegając to krótkiej perspektywie, do zatrudnienia nowych pracowników, co wiąże się przecież z dodatkowymi kosztami i uciążliwościami biurokratycznymi, lecz raczej do częstszego zlecania pracy w nadgodzinach pracownikom już zatrudnionym. Jego zdaniem wątpliwe jest, czy wprowadzone zmiany rzeczywiście przyczynią się do zmniejszenia rozmiarów bezrobocia. Nawet bowiem najbardziej liberalne prawo pracy nie daje gwarancji, że pracodawcy rzeczywiście kreować będą nowe miejsca pracy. O tym decydują raczej instrumenty pozostające w dyspozycji prawa gospodarczego i finansowego (Z. Góral „Ocena projektu zmian w kodeksie pracy i jego wpływ na ograniczenie bezrobocia – aspekty prawne” [w:] „Zmiany w Kodeksie pracy jako element reformy i dostosowania polskiego prawa pracy do prawa Unii Europejskiej” Materiały konferencji, która odbyła się w Senacie RP w dniu 14 maja 2002 r., Dział Wydawniczy Kancelarii Senatu, Warszawa 2002, str. 21-22). Podobne stanowisko zaprezentował M. Kabaj w referacie „Ocena projektu zmian w Kodeksie pracy i jego wpływ na ograniczenie bezrobocia – aspekty społeczno-ekonomiczne” opublikowanym w materiałach z konferencji z dnia 14 maja 2002 r. na str. 23-28.
Art. 2 pkt 1 ustawy z 26 lipca 2002 r. dokonał zmiany art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 28 grudnia 1989 r. o szczególnych zasadach rozwiązywania stosunków pracy z przyczyn dotyczących zakładu pracy (Dz. U. z 2002 r. Nr 12, poz. 980), zwanej dalej „ustawą o zwolnieniach grupowych”, wyłączając z jej zakresu zastosowania pracowników zatrudnionych w zakładach pracy zatrudniających mniej niż 20 pracowników. Szczególnie dotkliwą konsekwencją tej zmiany jest pozbawienie prawa do odprawy pieniężnej pracowników zatrudnionych w mniejszych zakładach pracy. Według dotychczasowych przepisów – niezależnie od rozmiarów pracodawcy – pracownicy zwalniani z przyczyn dotyczących zakładu pracy zarówno w trybie zwolnień grupowych, jak i indywidualnie nabywali prawo do odprawy pieniężnej, której wysokość była uzależniona od tzw. ogólnego stażu pracy.
Na mocy art. 2 pkt 5 ustawy z 26 lipca 2002 r. znowelizowano art. 8 ust. 2 ustawy o zwolnieniach grupowych zmieniając warunki nabycia prawa do odprawy pieniężnej przysługującej pracownikowi zwolnionemu z przyczyn dotyczących zakładu pracy. Według dotychczas obowiązujących przepisów prawo do jedno-, dwu- lub trzymiesięcznej odprawy pieniężnej było uwarunkowane posiadaniem przez pracownika łącznego stażu pracy u wszystkich pracodawców wynoszącego odpowiednio do 10, od 10 do 20 i co najmniej 20 lat. Według nowej regulacji jedno-, dwu- i trzymiesięczna odprawa pieniężna przysługuje pracownikowi legitymującemu się okresem zatrudnienia u pracodawcy, który rozwiązuje stosunek pracy wynoszącym odpowiednio do 2 lat, od 2 do 8 lat i powyżej 8 lat. Nowe warunki nabywania prawa do odprawy pieniężnej z tytułu zwolnień grupowych są krzywdzące dla pracowników z ogólnym stażem pracy powyżej 20 lat, którzy w ostatnim czasie zmienili zatrudnienie (np. z uwagi na propozycję otrzymania wyższego wynagrodzenia), a nowy pracodawca w okresie dwóch lat rozwiązał z nimi stosunek pracy. Pracownicy ci pod rządem dotychczasowych przepisów nabyliby prawo do odprawy w wysokości trzymiesięcznego wynagrodzenia. Po nowelizacji zaś otrzymają jednomiesięczną odprawę.
Obie omówione wyżej zmiany ustawy o zwolnieniach grupowych są szczególnie dotkliwe dla pracowników z długoletnim stażem pracy. W ciągu kilkunastu lat obowiązywania ustawy o zwolnieniach grupowych w tej grupie pracowników doszło bowiem do utrwalenia się przekonania, że w razie utraty miejsca pracy spowodowanej trudnościami ekonomicznymi zatrudniającego ich pracodawcy, odprawy pieniężne przewidziane w tej ustawie umożliwią ich rodzinom przetrwanie trudnego okresu poszukiwania nowego zatrudnienia. Ustawa o zwolnieniach grupowych gwarantowała pracownikom w takim przypadku świadczenia niezależnie od wielkości i rodzaju zatrudniającego ich pracodawcy, liczebności grupy zwalnianych pracowników, a w dużej mierze nawet trybu rozwiązania stosunku pracy (wypowiedzenie dokonane przez pracodawcę lub porozumienie stron). To poczucie bezpieczeństwa socjalnego miało szczególne znaczenie w okresie trwającej od 1989 r. transformacji ustroju społeczno-gospodarczego Polski. Przekonanie pracowników o przysługującym im w razie rozwiązania stosunku pracy z przyczyn dotyczących zakładu pracy prawie do świadczeń pieniężnych stało się na tyle utrwalone, iż można w tym przypadku mówić o powstaniu ekspektatywy prawnej (tymczasowego prawa podmiotowego). Trybunał Konstytucyjny w swym dotychczasowym orzecznictwie podstaw dla objęcia ochroną ekspektatyw prawnych (tymczasowych praw podmiotowych) poszukiwał w zasadach zaufania obywateli do państwa i stanowionego przezeń prawa i ochrony praw słusznie nabytych, wywodzonych z art. 2 Konstytucji RP i sformułowanych tam zasad sprawiedliwości społecznej i demokratycznego państwa prawnego. Trybunał Konstytucyjny uznał, iż niekiedy społecznie uzasadnione jest objęcie ochroną analogiczną jak dla praw nabytych tzw. praw tymczasowych (ekspektatyw), czyli sytuacji, w których wprawdzie nie doszło do wydania aktu przyznającego prawo (tym bardziej – aktu stwierdzającego przysługiwanie prawa), ale spełnione zostały wszystkie przesłanki warunkujące nabycie danego prawa. Ochronie podlegają jednak jedynie ekspektatywy maksymalnie ukształtowane tj. takie, które spełniają wszystkie zasadniczo przesłanki ustawowe nabycia praw pod rządami danej ustawy, bez względu na stosunek do nich późniejszej ustawy.
Zdaniem Komisji Krajowej NSZZ „Solidarność”, przepisy art. 2 pkt 1 i 5 ustawy z 26 lipca 2002 r., pozbawiając prawa do odprawy pieniężnej z tytułu zwolnień z przyczyn dotyczących zakładu pracy pracowników świadczących pracę u pracodawców zatrudniających mniej niż 20 pracowników, oraz ograniczając to prawo pracownikom z ogólnym stażem pracy powyżej 20 lat, którzy w ostatnim czasie zmienili zatrudnienie, godzi w ich tymczasowe prawa podmiotowe (ekspektatywy prawne), co stanowi naruszenie zasady demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej sformułowanej w art. 2 Konstytucji RP.
Art. 32 ust. 1 Konstytucji przyznaje każdemu prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Trybunał Konstytucyjny w swym wcześniejszym orzecznictwie sprecyzował zakres konstytucyjnej zasady równości. Zdaniem Trybunału zasada równości oznacza, iż wszystkie podmioty (adresaci norm prawnych) charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu powinni być traktowani równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących jak i faworyzujących. Równość wobec prawa zakłada równocześnie zasadność wyboru takiego, a nie innego kryterium różnicowania podmiotów prawa; oznacza uznanie tej, a nie innej cechy za istotną, a tym samym za uzasadnioną w regulowanej dziedzinie. Zdaniem wnioskodawcy, art. 2 ust. 1 ustawy z 26 lipca 2002 r. narusza tak rozumianą zasadę równości. Przepis ten różnicuje arbitralnie sytuację prawną pracowników świadczących pracę u pracodawców zatrudniających mniej niż 20 pracowników oraz w większych zakładach pracy. Pracownikom należącym do pierwszej grupy prawo do odprawy z tytułu zwolnień z przyczyn dotyczących zakładu pracy nie przysługuje, niezależnie od spełniania innych kryteriów, takich jak staż pracy – ogólny lub zakładowy czy też posiadanie innych źródeł utrzymania. Pracownicy zatrudnieni u pracodawców zatrudniających co najmniej 20 pracowników w pełni korzystają z dobrodziejstw ustawy o zwolnieniach grupowych. Zdaniem Komisji Krajowej NSZZ „Solidarność”, liczba zatrudnianych pracowników nie stanowi właściwego kryterium różnicowania prawa pracowników do odprawy pieniężnej z tytułu zwolnień z przyczyn dotyczących zakładu pracy. Niezawiniona przez pracownika utrata miejsca pracy i związanego z tym źródła utrzymania dla siebie i swojej rodziny w takim samym bowiem stopniu dotyka pracownika zatrudnionego u mniejszego i u większego pracodawcy.
Art. 3 ust.1 ustawy z 26 lipca 2002 r. wprowadza do ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 854, z późn. zm.) nowy art. 251, który warunkuje nabycie uprawnień zakładowej organizacji związkowej w zależności od jej liczebności. Zgodnie z art. 251 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych w nowym brzmieniu uprawnienia zakładowej organizacji związkowej przysługują organizacji zrzeszającej co najmniej 10 członków będących: 1) pracownikami lub osobami wykonującymi pracę na podstawie umowy o pracę nakładczą u pracodawcy objętego działaniem tej organizacji, albo 2) funkcjonariuszami (…) pełniącymi służbę w jednostce objętej działaniem tej organizacji. Art. 251 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych nakłada na zakładowe organizacje związkowe obowiązek informowania pracodawcy (dowódcy jednostki) o ich liczebności. Zgodnie z art. 34 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych w nowym brzmieniu art. 251 k.p. znajduje odpowiednie zastosowanie do międzyzakładowych organizacji związkowych.
Zdaniem Komisji Krajowej NSZZ „Solidarność”, zmiana wprowadzona na mocy art. 3 pkt 1 ustawy z 26 lipca 2002 r. pozostaje w sprzeczności z wyrażoną w art. 12 Konstytucji RP zasadą wolności tworzenia i działania związków zawodowych. W dotychczasowym stanie prawnym wymóg zrzeszania co najmniej 10 członków miał zastosowanie do związków zawodowych obejmujących swoim zakresem działania jeden zakład pracy (art. 12 ust. 1 i art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy o związkach zawodowych). Wymóg ten nie dotyczył natomiast ogólnokrajowych oraz innych ponadzakładowych związków zawodowych. Zakładowe organizacje związkowe wchodzące w skład tych organizacji posiadały status nie zakładowych związków zawodowych, lecz jednostek organizacyjnych związku zawodowego na poziomie zakładu pracy. Dotychczasowa konstrukcja prawna umożliwiała ogólnokrajowym i innym ponadzakładowym związkom zawodowym prowadzenie skutecznej działalności związkowej u mniejszych pracodawców, polegające na tworzeniu zakładowych organizacji związkowych liczących mniej niż 10 członków. Organizacje te z czasem zwiększały swoją liczebność, korzystając z pomocy struktur ponadzakładowych związku. Przynależność małych zakładowych organizacji związkowych do ogólnokrajowego związku zawodowego dawała zrzeszonym w nich pracownikom wymierne korzyści. Struktury ponadzakładowe umożliwiały im podnoszenie wiedzy niezbędnej do prowadzenia działalności związkowej czy korzystanie z usług zatrudnianych przez nie specjalistów. Wprowadzone na mocy art. 3 pkt 1 ustawy z 26 lipca 2002 r. rozwiązania prawne uniemożliwiają prowadzenie działalności związkowej u niewielkich pracodawców, w szczególności zatrudniających do 10 pracowników. Biorąc pod uwagę obserwowaną coraz powszechniej niechęć takich pracodawców do związków zawodowych, pracownicy zatrudnieni w niewielkich zakładach pracy, na mocy cyt. przepisu pozbawieni zostali możliwości funkcjonowania w ramach zakładowej organizacji związkowej stanowiącej jednostkę organizacyjną ponadzakładowego związku zawodowego. Stanowi to, zdaniem Komisji Krajowej NSZZ „Solidarność”, naruszenie konstytucyjnej wolności tworzenia i działania związków zawodowych wyrażonej w art. 12 Konstytucji RP.
Art. 3 pkt 6 ustawy z 26 lipca 2002 r. wprowadza do ustawy o związkach zawodowych nowy art. 342 ust. 2 określający nowe zasady ustalania maksymalnej liczby działaczy związkowych podlegających szczególnej ochronie stosunku pracy z tytułu pełnienia funkcji w międzyzakładowej organizacji związkowej. Zgodnie z nowym art. 342 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych w przypadku, gdy międzyzakładowa organizacja związkowa w żadnym zakładzie pracy z objętych jej działaniem nie zrzesza liczby pracowników wymaganej do uzyskania statusu organizacji reprezentatywnej w rozumieniu art. 24125a Kodeksu pracy, liczba pracowników podlegających ochronie przewidzianej w art. 32 ust. 1 nie może być większa od liczby zakładów pracy objętych działaniem tej organizacji, które zatrudniają co najmniej 10 pracowników będących jej członkami. Zdaniem Komisji Krajowej NSZZ „Solidarność”, wprowadzenie zasady przewidzianej w art. 342 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych ogranicza wolność działania międzyzakładowych organizacji związkowych, co pozostaje w sprzeczności z art. 12 Konstytucji RP. Przepis ten pozbawia bowiem międzyzakładowe organizacje związkowe, często liczące wielu członków, które swoim zakresem działania nie obejmują żadnego pracodawcy zatrudniającego więcej niż 10 pracowników będących członkami tych organizacji, możliwości wskazania choćby jednego pracownika objętego szczególną ochroną stosunku pracy. W NSZZ „Solidarność” takie organizacje zrzeszają z reguły pracowników zatrudnionych u niewielkich pracodawców lub u pracodawców, którzy nie dopuszczają do utworzenia zakładowej organizacji związkowej w swoim zakładzie pracy. Zdaniem Komisji Krajowej NSZZ „Solidarność”, warunkiem funkcjonowania u danego pracodawcy organizacji związkowej jest posiadanie co najmniej 1 pracownika objętego szczególną ochroną stosunku pracy. Jedynie trwałość stosunku pracy może zapewnić działaczowi związkowemu autentyczną niezależność od pracodawcy w zakresie wypełniania funkcji związkowej. Wprowadzone zmiany do ustawy o związkach zawodowych spełniają ten warunek jedynie w stosunku organizacji zakładowych (art. 32 ust. 6 w zw. z art. 251 ustawy o związkach zawodowych).
Art. 6 ustawy z 26 lipca 2002 r. postanawia, iż przepisu art. 251 Kodeksu pracy nie stosuje się do dnia przystąpienia Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej. Dla wyjaśnienia wątpliwości dotyczących konstytucyjności tego przepisu ustawy z 26 lipca 2002 r. niezbędne jest sięgnięcie do genezy art. 251 k.p. Art. 251 k.p został wprowadzony do Kodeksu pracy na mocy art. 1 pkt 28 ustawy z dnia 2 lutego 1996 r. o zmianie ustawy – Kodeks pracy oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 24, poz. 110, z późn. zm.). Jego zasadniczym celem było przeciwdziałanie coraz powszechniejszemu zjawisku zawierania przez pracodawców z pracownikami umów o pracę na czas określony. Przepis ten ograniczał do dwóch maksymalną liczbę dopuszczalnych umów na czas określony pomiędzy pracownikiem i pracodawcą oraz postanawiał, że zawarcie trzeciej kolejnej umowy o pracę na czas określony będzie równoznaczne w skutkach prawnych z nawiązaniem stosunku pracy na czas nieokreślony. Kilkuletnia praktyka stosowania tego przepisu, w szczególności zaś stosowanie przez strony umowy o pracę tzw. aneksów do umów na czas określony przedłużających czas ich obowiązywania oraz sankcjonowanie tej praktyki przez sądy wykazały nieskuteczność rozwiązania prawnego przyjętego w art. 251 k.p. Niezbędna stała się zmiana tego przepisu. W trakcie prac legislacyjnych nad ustawą z 26 lipca 2002 r. zgłaszane były propozycje wprowadzenia regulacji ograniczających możliwość zawierania umów o pracę na czas określony poprzez określenie maksymalnego czasu trwania stosunku pracy na czas określony lub wprowadzenie możliwości zawarcia umowy o pracę na czas określony w uzasadnionych sytuacjach. Tymczasem ustawodawca zdecydował się na zastosowanie rozwiązania „precedensowego” – pozostawił w treści Kodeksu pracy art. 251 w niezmienionym kształcie oraz uchwalił art. 6 ustawy z 26 lipca 2002 r. (posiadający nota bene charakter przepisu przejściowego), który zawiera dyspozycję wręcz odwrotną – postanawia, że przepis art. 251 k.p. nie będzie stosowany do czasu wejścia Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej.
Zdaniem Komisji Krajowej NSZZ „Solidarność”, zastosowanie takiego zabiegu legislacyjnego pozostaje w sprzeczności z zasadą demokratycznego państwa prawnego, a w szczególności z wynikającymi z niej bardziej szczegółowymi dyrektywami zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa i dostatecznej określoności przepisów oraz regułami przyzwoitej legislacji. Na ustawodawcy spoczywa obowiązek tworzenia czytelnych reguł prawnych, obywatel zaś (a w szczególności pracownik) ma prawo wiedzieć, czy nieuchylona przez ustawodawcę norma obowiązuje, czy też nie. Przyjęcie i utrzymanie w mocy przez ustawodawcę dwóch norm rangi ustawowej, z których jedna (art. 251 k.p.) nakazuje stronom stosunku pracy stosować ograniczenia w zakresie zawierania umów o pracę na czas określony, druga zaś (art. 6 ustawy z 26 lipca 2002 r. ) w istocie zobowiązuje strony stosunku pracy do niestosowania tych ograniczeń na pewno nie spełnia warunku zgodności z zasadą dostatecznej określoności przepisów oraz regułami przyzwoitej legislacji.
Zasada zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa opiera się w istocie na swoistej lojalności państwa wobec obywatela. Wymaga ona, aby państwo w stosunku do obywatela zachowywało pewne reguły uczciwości. Zaufanie jednostki do prawa i ochrona płynąca z tego prawa jest podstawą istnienia państwa prawnego. Omawiana zasada stanowi podstawę do sformułowania bardziej szczegółowej dyrektywy zobowiązującej ustawodawcę do zastępowania rozwiązań prawnych, które nie osiągnęły zakładanego celu społecznego, nowymi doskonalszymi rozwiązaniami – oczywiście, o ile jest to uzasadnione istnieniem określonej społecznej potrzeby. Wysokie bezrobocie, z jakim mamy do czynienia aktualnie na rynku pracy, czyni potrzebę zapewnienia pracownikom stabilności zatrudnienia aktualną w jeszcze większym stopniu niż w 1996 r. Obowiązek wprowadzenia skutecznego mechanizmu ograniczającego zawieranie z pracownikami umów o pracę na czas określony wynika również z zobowiązań przyjętych przez Rzeczpospolitą Polską w układzie stowarzyszeniowym ze Wspólnotami Europejskimi (Art. 68 i 69 układu stowarzyszeniowego w związku z dyrektywą Rady Unii Europejskiej nr 99/70 dotyczącą porozumienia ramowego w sprawie umów na czas określony) w zakresie dostosowania przepisów prawa polskiego do norm unijnych. W tych warunkach uchwalenie art. 6 ustawy z 26 lipca 2002 r. zawieszającego stosowanie art. 251 k.p. do czasu przystąpienia Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej należy uznać za naruszenie zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa wywodzonej z zasady demokratycznego państwa prawnego sformułowanej w art. 2 Konstytucji RP.
W załączeniu:
1) Uchwała Komisji Krajowej NSZZ „Solidarność” nr 123/02 z dnia 25.09.2002 r.
2) 5 egzemplarzy Statutu NSZZ „Solidarność”,
3) Wyciąg z Krajowego Rejestru Sądowego w 5 egzemplarzach.
UCHWAŁA KK nr 124/02 ws. skierowania wniosku do TK
Komisja Krajowa NSZZ Solidarność”, działając na podstawie art. 191 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 Konstytucji R.P. postanawia wystąpić do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie zgodności art. 137 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o służbie cywilnej (Dz. U. z 1999 r. Nr 49, poz. 483, z późn. zm.) ze sformułowaną w art. 2 Konstytucji R.P. zasadą demokratycznego państwa prawnego i wynikającą z niej zasadą zaufania obywateli do państwa oraz stanowionego przezeń prawa, upoważniając Marcina Zielenieckiego
do reprezentowania Komisji Krajowej NSZZ „Solidarność” w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym w tej sprawie.
Trybunał Konstytucyjny
Al. J. Ch. Szucha 12a
00-918 Warszawa
Wniosek o zbadanie zgodności ustawy z Konstytucją
Działając na podstawie art. 191 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 Konstytucji RP, Komisja Krajowa NSZZ „Solidarność” wnosi o zbadanie zgodności art. 137 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o służbie cywilnej (Dz. U. z 1999 r. Nr 49, poz. 483, z późn. zm.) ze sformułowaną w art. 2 Konstytucji RP zasadą demokratycznego państwa prawnego i wynikającą z niej zasadą zaufania obywateli do państwa oraz stanowionego przezeń prawa.
Uzasadnienie
Ustawa z dnia 18 grudnia 1998 r. o służbie cywilnej (Dz. U. z 1999 r. Nr 49, poz. 483, z późn. zm.) w odniesieniu do urzędów wymienionych w art. 2 stanowi, że z dniem 1 stycznia 2004 r. stosunki pracy osób w nich zatrudnionych na podstawie mianowania na zasadach określonych w ustawie z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych (Dz. U.
z 2001 r. Nr 86, poz. 953, z późn. zm.) przekształcają się w stosunki pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony (art. 137 ustawy o służbie cywilnej).
Art. 137 ustawy o służbie cywilnej w istotny sposób zmienia status prawny osób objętych treścią tej normy prawnej.
Sytuacja prawna pracowników mianowanych wykazuje szereg odrębności w porównaniu z sytuacją prawną pracowników pozostałych. Wypada podkreślić, że warunki, jakim odpowiadać muszą pracownicy mianowani, różnią się dość istotnie od wymagań stawianych przed pracownikami pozostającymi w umownych stosunkach pracy. Urzędnikiem państwowym – zgodnie z art. 3 ustawy o pracownikach urzędów państwowych – może być osoba, która posiada obywatelstwo polskie, ukończyła 18 lat i ma pełną zdolność do czynności prawnych, korzysta z pełni praw publicznych, jest nieskazitelnego charakteru, ma odpowiednie wykształcenie, odbyła aplikację administracyjną, posiada stan zdrowia pozwalający na zatrudnienie na określonym stanowisku. Poddanie urzędników państwowych tak ostrym rygorom selekcyjnym związane jest z pełnieniem ważnych i społecznie doniosłych ról.
Inna odrębność statusu prawnego pracowników mianowanych przejawia się w większej (w porównaniu z pracownikami zatrudnionymi na podstawie umowy o pracę) dyspozycyjności. Pracodawca może przenieść pracownika na inne stanowisko służbowe, przenieść do pracy w innym urzędzie, zawiesić w pełnieniu obowiązków.
Ograniczenia płynące ze zwiększonego zakresu podporządkowania kompensowane są uprawnieniami przysługującymi jedynie mianowanym urzędnikom państwowym. Wśród nich w szczególności zwrócić należy uwagę na ochronę trwałości stosunku pracy, która szczególnie teraz – w okresie znacznego nasilenia bezrobocia – stanowi ważną gwarancję stabilizacji zatrudnienia. Zgodnie z art. 13 ustawy o pracownikach urzędów państwowych wypowiedzenie stosunku pracy może nastąpić jedynie w okolicznościach wskazanych w tym przepisie.
Przekształcenie stosunku pracy z mianowania w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę z dniem 1 stycznia 2004 r. pozbawia pracowników wzmożonej ochrony trwałości stosunku pracy, bowiem nawiązany na podstawie umowy o pracę stosunek pracy może być rozwiązany w drodze wypowiedzenia zgodnie z przepisami Kodeksu pracy i innymi przepisami prawa pracy (art. 7 i art. 24 ustawy o służbie cywilnej).
Art. 137 ustawy o służbie cywilnej pozbawia z dniem 1 stycznia 2004 r. urzędników mianowanych pod rządem ustawy z 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych, a zatrudnianych w urzędach, o których mowa w art. 2 ustawy o służbie cywilnej uprawnień (ekspektatyw ukształtowanych przez obowiązujące ustawy), które zapewniają im aktualnie obowiązujące przepisy.
Treść zasady ochrony praw słusznie nabytych była wielokrotnie przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego. Zdaniem Trybunału, treścią zasady praw nabytych jest zakaz stanowienia przepisów arbitralnie odbierających lub ograniczających prawa podmiotowe przysługujące jednostce lub innym podmiotom prywatnym występującym w obrocie prawnym. Zarówno w poprzednim, jak i w aktualnym stanie prawnym zasada ochrony praw nabytych wywodzona jest z ogólnej zasady państwa prawnego, na równi z dwiema innymi fundamentalnymi zasadami ustrojowymi – państwa demokratycznego i państwa sprawiedliwego. Zasady te są obecnie wyrażone w art. 2 Konstytucji RP.
Oceniając konstytucyjność określonego rozwiązania prawnego z punktu widzenia zasady ochrony praw nabytych, należy – zdaniem Trybunału Konstytucyjnego – zwrócić uwagę na trzy kwestie. Po pierwsze, przedmiotem oceny przewidzianej w omawianej zasadzie jest przysługujące już określonej osobie prawo podmiotowe. Nie ma przy tym znaczenia, czy prawo to zostało nabyte na podstawie indywidualnego aktu organu władzy, czy wprost na podstawie ustawy z chwilą spełnienia określonych w niej przesłanek). Zasadą ochrony praw nabytych objęte są zarówno prawa nabyte w drodze skonkretyzowanych decyzji przyznających świadczenia, jak i prawa nabyte in abstracto zgodnie z ustawą przed zgłoszeniem wniosku o ich przyznanie. Po drugie – z zasady ochrony praw nabytych nie wynika (adresowany do ustawodawcy) zakaz zmiany przepisów określających sytuację prawną osoby w zakresie, w którym sytuacja ta nie wyraża się w przysługującym tej osobie prawie podmiotowym. Jednakże w pewnych przypadkach (zwłaszcza z dziedziny ubezpieczeń społecznych) orzecznictwo uznało za dopuszczalne objęcie tą ochroną tzw. praw tymczasowych (ekspektatyw), czyli sytuacji, w których wprawdzie nie doszło do wydania aktu przyznającego prawo (tym bardziej – aktu stwierdzającego przysługiwanie prawa), ale spełnione zostały wszystkie przesłanki warunkujące nabycie danego prawa. Ochronie podlegają jednak jedynie ekspektatywy maksymalnie ukształtowane, tj. takie, które spełniają wszystkie zasadniczo przesłanki ustawowe nabycia praw pod rządami danej ustawy, bez względu na stosunek do nich późniejszej ustawy. Po trzecie – ochrona praw nabytych nie ma charakteru absolutnego. Możliwe są zatem odstępstwa od niej, przy czym ocena dopuszczalności odstępstwa może być dokonana na tle konkretnej sytuacji przy uwzględnieniu całokształtu okoliczności. Uzasadnieniem naruszenia zasady ochrony praw nabytych może być w szczególności potrzeba zapewnienia realizacji innej wartości istotnej dla systemu prawnego, choćby nie była ona wprost wyrażona w tekście przepisów konstytucyjnych. Ochroną nie są też objęte prawa nabyte niesłusznie lub niegodziwie, a także prawa nie mające oparcia w założeniach obowiązującego w dacie orzekania porządku konstytucyjnego. Ingerując w prawa nabyte, prawodawca powinien umożliwić zainteresowanym dostosowanie się do nowej sytuacji, w szczególności poprzez wprowadzenie odpowiedniego vacatio legis.
Ocena dopuszczalności ograniczeń praw podmiotowych wymaga zatem rozważenia: 1) czy wprowadzone ograniczenia znajdują podstawę w innych normach, zasadach lub wartościach konstytucyjnych, 2) czy nie istnieje możliwość realizacji danej normy, zasady lub wartości konstytucyjnej bez naruszania praw nabytych, 3) czy wartościom konstytucyjnym, dla realizacji których prawodawca ogranicza prawa nabyte, można w danej konkretnej sytuacji przyznać pierwszeństwo przed wartościami znajdującymi się u podstaw zasady ochrony praw nabytych, 4) czy prawodawca podjął niezbędne działania mające na celu zapewnienie jednostce warunków do przystosowania się do nowej regulacji.
Zdaniem Komisji Krajowej NSZZ „Solidarność” , przy wprowadzaniu w życie ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o służbie cywilnej doszło do naruszenia zasady demokratycznego państwa prawnego przyjętej w art. 2 Konstytucji RP i wynikającej z niej zasady zaufania obywateli do państwa oraz stanowionego przezeń prawa. Istnienie tej zasady potwierdził Trybunał Konstytucyjny w swoim wcześniejszym orzecznictwie.
Załączniki:
1) uchwała Komisji Krajowej NSZZ „Solidarność” nr 124/02 z dnia 25.09.2002 r.,
2) 5 egzemplarzy Statutu NSZZ „Solidarność”,
3) wypis z Krajowego Rejestru Sądowego
UCHWAŁA KK nr 125/02 ws. odwołania dot. wyborów na WZDR Ziemia Radomska
Komisja Krajowa NSZZ „Solidarność” podtrzymuje decyzję nr 3/02 Krajowej Komisji Wyborczej w sprawie odwołania od wyborów przeprowadzonych w trakcie WZD Regionu Ziemia Radomska w dniach 6-7 czerwca 2002 r.