Prezydium KK NSZZ „Solidarność” negatywnie ocenia projekt ustawy o jawności życia publicznego (zwany dalej projektem), w szczególności ze względu na wadliwy sposób konsultacji projektu oraz nieuzasadnione zwiększenie obowiązków informacyjnych nałożonych na związki zawodowe.
1. Zgodnie z projektem, obowiązkiem udzielania informacji publicznej są objęte organizacje związkowe i pracodawców, reprezentatywne w rozumieniu ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego (Dz. U. poz. 1240). Zdaniem Prezydium KK, nieuzasadnione jest różnicowanie sytuacji prawnej w zakresie obowiązku przekazywania informacji publicznej w zależności od tego, czy danej organizacji przysługuje status reprezentatywności czy też nie. Również inne ogólnokrajowe organizacje związkowe lub pracodawców, którym nie przysługuje status reprezentatywności, mogą korzystać ze środków publicznych i w tym zakresie powinny zostać objęte obowiązkiem udzielania informacji publicznej. W związku z tym, proponujemy wykreślenie pkt. 6 w ust. 1 art. 6 i wprowadzenie nowej jednostki redakcyjnej „ust. 11”o następującym brzmieniu:
„11 Ogólnokrajowe organizacje związków zawodowych, ich zrzeszenia w tym federacje i konfederacje, o których mowa w art. 11 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1881), oraz związki pracodawców, ich federacje i konfederacje, o których mowa w art. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o organizacjach pracodawców (Dz. U z 2015 r. poz. 2029.), obowiązane są do udostępniania informacji publicznej w zakresie, w jakim ją posiadają”.
Ponadto w ust. 2 w pkt. 6 w związku z wprowadzonym ust 11 należy wykreślić zwrot:
”reprezentatywną w rozumieniu ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego (Dz. U. poz. 1240)”; oraz po słowach „organizacją pracodawców” wprowadzić nową treść o brzmieniu: „o której mowa w ust 11”;
2. Na negatywną ocenę zasługuje nałożenie na związki zawodowe obowiązku zamieszczania w Biuletynie Informacji Publicznej informacji, o których mowa w art. 7 pkt. 2 i 3. Do tej pory związki zawodowe były zwolnione z zamieszczania informacji, o których mowa w art. 7 pkt 2 i 3. Zgodnie z projektem, z jednej strony ustawodawca wprowadza obowiązek zamieszczania określonych informacji przez związek zawodowy, a z drugiej strony – informacje objęte obowiązkiem nie stanowią informacji publicznej, np. informacja o majątku związku, w sytuacji, gdy majątek ten nie jest w żaden sposób finansowany ze środków publicznych. Zaproponowane przez NSZZ „Solidarność” zmiany treści art. 6 pozwolą na to, by w projekcie ustawy obowiązek zamieszczania w BIP informacji publicznych dotyczył tych informacji, które pozostają w dyspozycji organizacji związków zawodowych i organizacji pracodawców. Brak wprowadzenia zaproponowanych zmian spowoduje zamęt legislacyjny. Wydaje się, iż zaproponowane w projekcie zmiany są wynikiem pewnej pomyłki legislacyjnej, w której projektodawca, poszerzając zakres podmiotowy ustępu pierwszego art. 6, zapomniał odpowiednio dostosować treści art. 7 i 11 poprzez wyłączenie informacji, o której mowa w pkt. 1-3, do podmiotów o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt. 6 projektu. Przedstawione przez Związek rozwiązanie dotyczące zmiany art. 6 projektu usuwa mankamenty niedostosowania w art. 11 zakresu informacji zobowiązanych do zamieszczenia w BIP do specyfiki działania podmiotu objętego obowiązkiem informacyjnym. Związek zawodowy nie jest w stanie realizować obowiązku zamieszczania na stronie BIP informacji o stanie państwa, samorządów i innych jednostek organizacyjnych wynikający z art. 11 ust. 3 w zw. z art. 7 pkt. 4 lit. e) oraz pkt. 5. projektu ustawy. To samo odnosi się do informacji o polityce wewnętrznej i zagranicznej (art. 11 ust. 3 w zw. z art. 7 pkt. 1) i zasadach funkcjonowania podmiotu, w tym trybie działania władz publicznych i ich jednostek administracyjnych., czy też sposobach stanowienia aktów publicznoprawnych (lit.c). Jeżeli ustawodawca chce nałożyć na podmiot określone obowiązki informacyjne, to obowiązki te powinny być sprecyzowane i możliwe do realizacji. Nakładanie obowiązków informacyjnych, bez uwzględnienia specyfiki działania podmiotu i tego czy dane działanie objęte obowiązkiem informacyjnym w ogóle danego podmiotu dotyczą, stanowi zwykłą niestaranność legislacyjną i jest sprzeczne z zasadami stanowienia prawa. Jeżeli ustawodawca oczekuje, iż związki zawodowe mają udzielać określonych informacji publicznych, to zakres tych informacji powinien być dostosowany do przedmiotu i sposobu działalności związku. Brak doprecyzowania informacji stawia związek w sytuacji niepewności prawnej co do zakresu obowiązków informacyjnych, co w państwie prawa nie powinno mieć miejsca. Dodatkowo naraża to związek zawodowy na odpowiedzialność karną lub na ponoszenie nierefundowanych kosztów odmowy udzielenia informacji publicznej i następnie postępowania sądowego, w przypadku uzasadnionego braku udzielenia informacji publicznej przez związek, gdy podmiot pytający będzie przekonany o swojej racji, gdyż dana informacja jest zawarta w katalogu informacji wskazanej przez ustawodawcę.
Dlatego art. 11 projektu powinien zostać odpowiednio przeredagowany w ten sposób, aby dostosować zakres informacji do zamieszczenia w BIP do specyfiki działania podmiotu objętego obowiązkiem informacyjnym. W art. 11 powinna zostać wyodrębniona jednostka redakcyjna teksu (ustęp) zawierająca katalog informacji udostępnianych przez związki zawodowe i organizacje pracodawców, który powinien przyjąć następujące brzmienie:
„Podmioty, o których mowa w art. 6 ust. 11, obowiązane są do udostępniania w BIP informacji publicznych, o których mowa w art. 7 pkt 2 lit a-d), pkt 4 lit. a) tiret drugie, lit. d. Podmioty, o których mowa w zdaniu pierwszym, mogą udostępniać w BIP również inne informacje publiczne”.
3. Zgodnie z definicją lobbingu zawartą w art. 2 pkt 6 projektu, działania lobbingowe podejmowane są w celu uzyskania skutku w postaci wywarcia wpływu na podjęcie przez organ władzy publicznej rozstrzygnięć w określonym kierunku. Użyte
w definicji lobbingu wyrażenie „rozstrzygnięcia (organu władzy publicznej) w określonym kierunku” kojarzy się z określoną sprawą, która kończy się rozstrzygnięciem organu: np. rozstrzygnięciem nadzorczym wojewody lub inną decyzją administracyjną. Z definicji lobbingu nie wynika, iż działania lobbingowe miałyby dotyczyć również procesu stanowienia prawa. Takie ujęcie lobbingu jest niespójne z późniejszym wykorzystaniem tej instytucji w rozdziale 5 projektu, dotyczącym zasad i trybu prowadzenia lobbingu w pracach nad projektami aktów normatywnych i dokumentów rządowych, gdzie z art. 30 ust. 1 pkt. 1 wynika, iż lobbing może również dotyczyć procesu stanowienia prawa. Warto w tym miejscu przytoczyć obecnie obowiązującą decyzję lobbingu, zawartą w art. 2 ust. 1 ustawy o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa. Zgodnie z przywołanym przepisem, działalnością lobbingową jest każde działanie prowadzone metodami prawnie dozwolonymi, zmierzające do wywarcia wpływu na organy władzy publicznej w procesie stanowienia prawa. Jeżeli ustawodawca planował poszerzyć zakres prowadzenia lobbingu, to intencja taka powinna znaleźć odzwierciedlenie zarówno w uzasadnieniu do projektu jak i w samym projekcie. Projekt powiela obecnie istniejące rozwiązania w zakresie prowadzenia rejestru podmiotów prowadzących lobbing zawodowy, natomiast nie zawiera postanowień dotyczących zasad prowadzenia lobbingu w innym zakresie niż proces stanowienia prawa. W tym kontekście zaproponowana zmiana definicji lobbingu jest niezrozumiała. Zaproponowane ujęcie lobbingu przyczyni się do zagmatwania miejsca i roli partnerów społecznych w procesie stanowienia prawa, gdyż możliwa staje się taka interpretacja, że działania reprezentatywnych partnerów społecznych w procesie stanowienia prawa mają charakter działań lobbingowych ze wszystkimi konsekwencjami wskazanymi w projekcie. Ten stan niejasności prawnej jest dla nas nieakceptowalny w kontekście zaproponowanej treści art. 27 i 30 projektu. Art. 27 powinien w sposób nie budzący wątpliwości nakładać na organ prowadzący projekt aktu normatywnego obowiązek przesłania do konsultacji w trybie art 19 ustawy o związkach zawodowych projektu, którego zakres podmiotowy lub przedmiotowy obejmuje zadania związku zawodowego. W związku z tym, art. 27 projektu powinien przyjąć następujące brzmienie:
„Art. 27. 1. Właściwy organ prowadzący uzgodnienia projektu założeń projektu ustawy, projektu ustawy, projektu rozporządzenia, projektu strategii lub projektu uchwały organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego, biorąc pod uwagę treść projektu, a także uwzględniając inne okoliczności, w tym znaczenie projektu oraz przewidywane skutki społeczno gospodarcze, stopień jego złożoności oraz jego pilność, przedstawia projekt do konsultacji publicznych, w tym może skierować projekt do organizacji społecznych lub innych zainteresowanych podmiotów albo instytucji w celu przedstawienia ich stanowiska, określając jednocześnie termin do zajęcia stanowiska.
2. Organ, o którym mowa w ust. 1, przesyła do zaopiniowania w trybie art. 19 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych założenia i projekty aktów prawnych w zakresie objętym działaniami związków zawodowych.
3. Organ, o którym mowa w ust. 1, przesyła do zaopiniowania w trybie art. 16 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o organizacjach pracodawców założenia i projekty aktów prawnych w zakresie praw i interesów związków pracodawców.
4. W sprawach, o których mowa w art. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego (Dz. U. poz. 1240) organ, o którym mowa w ust. 1, przesyła w trybie art. 5 tej ustawy do zaopiniowania założenia i projekty ustaw oraz projekty innych aktów prawnych.
5. Organ właściwy do wydania aktu prawa miejscowego może skierować do konsultacji publicznych projekt takiego aktu mając na względzie okoliczności określone w ust. 1.
6. Projekt może być przedstawiony do konsultacji publicznych przez jego publikację w BIP właściwego organu prowadzącego uzgodnienia projektu.
7. Rada Ministrów może określić wytyczne w zakresie prowadzenia konsultacji publicznych.
Zasadą wprowadzaną przez projekt ustawy ma być zgłoszenie lobbingu w procesie stanowienia prawa. Zgodnie z art. 31 zgłoszenia nie składa się, jeśli właściwy organ prowadzący uzgodnienia projektu przedstawił projekt do konsultacji publicznych, o których mowa w art. 27”.
Z praktyki wiadomo, a niniejszy projekt jest tego jaskrawym przykładem, iż organy o których mowa w art. 27 ust. 1, nagminnie łamią art. 19 ustawy o związkach zawodowych. W takim przypadku, gdy projekt aktu prawnego dotyczącego działalności związków zawodowych nie zostałby przesłany do konsultacji, organizacje związkowe byłyby zmuszone dokonywać zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 projektu. Aby nie przerzucać na organizacje związkowe konsekwencji łamania prawa przez organy o których mowa w art. 27 ust. 1 projektu, proponujemy dodanie do art. 31 dodatkowej jednostki redakcyjnej – ust. 2, w którym zostanie uregulowane, iż obowiązek zgłoszenia nie obejmuje związku zawodowego, jeśli projekt dotyczy zakresu działania związków zawodowych. W związku z tym art. 30 powinien przyjąć następujące brzmienie:
„Art. 31. 1. Zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 ust. 1 nie składa się, jeżeli właściwy organ prowadzący uzgodnienia projektu przedstawił projekt do konsultacji publicznych, o których mowa w art. 27.
2. Zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 ust. 1 nie składa związek zawodowy, o którym mowa w art. 19 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych lub organizacja pracodawców, o której mowa a art. 16 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o organizacjach pracodawców, jeżeli projekt dotyczy odpowiednio zakresu objętego działaniami związków zawodowych lub praw i interesów związków pracodawców”.
Wprowadzenie zaproponowanych zmian powinno zapewnić udział partnerów społecznych w stanowieniu prawa, w tym na forum Rady Dialogu Społecznego i w pracach w komisji Sejmu oraz Senatu.
4. Art. 66 projektu zawiera katalog przestępstw, których podejrzenie popełnienia umożliwi prokuratorowi nadanie statusu sygnalisty. Wśród przestępstw tych nie uwzględniono przestępstw przeciwko ochronie środowiska, zdrowiu publicznemu, bezpieczeństwu powszechnemu, bezpieczeństwu komunikacji (np. art. 179 K.k. Dopuszczenie do ruchu niebezpiecznego pojazdu), które mogą zostać zaobserwowane w stosunkach pracy lub stosunkach umownych. W ocenie NSZZ „Solidarność”, katalog przestępstw zawartych w projekcie jest zbyt wąski i nie uwzględnia sporej liczby negatywnych działań o charakterze przestępczym, stanowiących zagrożenie bezpieczeństwa publicznego, których świadkiem może być sygnalista. W opinii Związku katalog przestępstw powinien mieć charakter przykładowy i otwarty. W ten sposób od decyzji prokuratora lub innych właściwych organów zależałoby czy, sprawa i waga zagrożenia interesu publicznego zgłoszona przez potencjalnego sygnalistę uzasadnia nadanie statusu sygnalisty.
W ramach narzędzi prawnych ochrony sygnalisty, art. 68 projektu zawiera zakaz rozwiązania z pracownikiem sygnalistą umowy o pracę. Wskazany przepis nie obejmuje jednak zakazu wypowiadania umowy o pracę (rozwiązania umowy za wypowiedzeniem). Aby nie pozostawiać wątpliwości, o jakie działanie pracodawcy chodzi, należałoby przepis art. 68 ust. 1 pkt. 1 lit.a) doprecyzować poprzez dodanie: „pracodawca nie może wypowiedzieć ani rozwiązać z sygnalistą stosunku pracy”. Analogiczny brak występuje w projekcie zakazu wypowiadania stosunku umownego, który również powinien zostać uzupełniony o zakaz wypowiadania umów.
W art. 70 projektu, uregulowana została wysokość odszkodowania z tytułu rozwiązania umowy o pracę z sygnalistą wskutek zgłoszenia przez niego informacji o przestępstwie. W ocenie Związku norma art. 70 ust. 1 powinna zostać uzupełniona o wypowiedzenie (stosunku pracy lub stosunku umownego) jako podstawę dochodzenia roszczenia o odszkodowanie. Art. 70 ust. 1 wstęp do wyliczenia powinien przyjąć następujące brzmienie:
„Art. 70. 1. Sygnaliście, któremu wypowiedziano lub z którym rozwiązano wskutek zgłoszenia przez niego informacji, o których mowa w art. 66 ust. 1, bez zgody prokurator.”.
W odniesieniu do umów o pracę zaproponowana w projekcie wysokość odszkodowania ma wynieść dwukrotność wynagrodzenia rocznego, pobieranego przez sygnalistę na ostatnio zajmowanym stanowisku. Na pozytywną ocenę zasługuje idea wysokości odszkodowania, które zdecydowanie zostało ustalone na poziomie mającym odstraszyć i zniechęcić do działań odwetowych w stosunku do sygnalisty.
W praktyce problem może rodzić sposób ustalania wysokości tego wynagrodzenia, czy chodzi o 24 miesiące poprzedzające dzień rozwiązania stosunku pracy czy o dwa pełne lata kalendarzowe.
W odniesieniu do osób, o których mowa w art. 70 ust. 1 pkt. 2 projektu, kwota odszkodowania może być symboliczna w przypadku, gdy strony umowy rozliczają się w stosunku miesięcznym. Wydaje się, iż w tym przypadku warto rozważyć inny sposób ustalania wysokości odszkodowania, np. w odniesieniu do przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia razy 24.
Wydaje się, iż do rozważenia pozostaje tryb nadawania statusu sygnalisty i powiadomienia o tym pracodawcy. Dość karkołomnym rozwiązaniem jest przyjęcie takiej ścieżki działania, która najpierw pozwala na nadanie statusu sygnalisty a potem na jego uchylenie. Dość niezrozumiałym jest usytuowanie obowiązku poinformowania pracodawcy o nadaniu statusu sygnalisty w ust. 9, będącym ostatnią jednostką redakcyjną art. 66. Przepis art. 66 nie precyzuje terminu nadania statusu sygnalisty jak i terminu powiadomienia o tym pracodawcy lub podmiotu, którego informacje dotyczą. Wskazany przepis nie precyzuje momentu, kiedy obowiązek informacyjny się aktywuje. Czy powstaje on w momencie nadania statusu sygnalisty czy później. Redakcja art. 66 prowadzi do wniosku, iż ustawodawca nie miał właściwie pomysłu na sposób ochrony sygnalisty. Na negatywną ocenę zasługuje propozycja zawarta w art. 66 ust. 7 projektu, dotycząca możliwości uchylenia statusu sygnalisty w szczególności w sytuacji, gdy pracodawca byłby powiadomiony o nadaniu statusu sygnalisty. To na sygnalistę przerzucone zostanie ryzyko i konsekwencje fiaska działań organów ścigania. Natomiast, gdyby o nadaniu statusu sygnalisty pracodawca miałby być powiadamiany ze znacznym opóźnieniem czasowym i np. już po wypowiedzeniu umowy o pracę sygnaliście, to byłyby podstawy do uchylenia się od konsekwencji, np. rozwiązania umowy o pracę, skoro o zakazie jej rozwiązywania nie mógł wiedzieć. Art. 66 projektu w zakresie momentu nadawania statusu sygnalisty, powiadomienia o tym fakcie pracodawcy lub podmiotu, którego dotyczą zgłaszane informacje oraz możliwości uchylenia statusu sygnalisty, jeżeli informacje nie umożliwiły wszczęcia postępowania przygotowawczego w sprawie, nie wydają się faktycznie chronić interesu pracownika. Podkreślenia wymaga, że prokurator już na etapie nadawania statusu sygnalisty powinien dokonać oceny dostarczonych przez potencjalnego sygnalistę informacji lub materiału dowodowego i ustalić, czy są lub mogą być podstawy do wszczęcia postępowania przygotowawczego. W przypadku wątpliwości co do możliwości wszczęcia postępowania przygotowawczego, należałoby raczej z urzędu utajnić dane świadka niż nadawać status sygnalisty tylko po to, by go niebawem uchylić i obciążyć byłego sygnalistę ryzykiem działań odwetowych, gdyż zakazy i okres ochrony, o których mowa w art. 68 ust. 1 nie obejmują sytuacji uchylenia statusu sygnalisty, o której mowa w art. 66 ust. 6 projektu.
Zaproponowane rozwiązania w opinii Związku nie zapewnią realnej ochrony sygnalisty przed działaniami odwetowymi. Nie zawierają również mechanizmu ochrony rodziny sygnalisty, o czym mówi Rezolucja Parlamentu Europejskiego z dnia 24 października 2017 r. w sprawie uzasadnionych środków ochrony sygnalistów działających w interesie publicznym podczas ujawniania poufnych informacji posiadanych przez przedsiębiorstwa i organy publiczne (2016/2224 (INI)). Zważywszy na charakter przestępstw, których zgłoszenie może stanowić podstawę nadania statusu sygnalisty, zaproponowana w projekcie realna ochrona sygnalisty zostanie zapewniona dopiero wtedy, gdy będzie ona analogiczna, z pewnymi odstępstwami, do tej przysługującej światkom koronnym. Mając na względzie powyższe uwagi, uzasadnionym jest wyłączenie instytucji sygnalisty do osobnego aktu prawnego, stworzyć założenia do ustawy, prześledzić regulacje prawne w krajach, które od lat stosują przepisy ustawowe w zakresie ochrony tej grupy osób oraz przede wszystkim rekomendacje i regulacje międzynarodowe.
5. Poważne zastrzeżenia Prezydium KK wzbudza brak przedstawienia w Uzasadnieniu argumentacji, dotyczącej potrzeby włączenia poszczególnych grup zawodowych do obowiązku składania oświadczeń majątkowych. Wymienia wyłącznie uzasadnienie nowo objęte grupy. W tym miejscu w szczególności wnosimy o przedstawienie argumentacji dotyczącej potrzeby objęcia tym obowiązkiem pracowników służb mundurowych i funkcjonariuszy nie zajmujących stanowisk kierowniczych, w tym np. strażników miejskich / gminnych (przedstawione podczas spotkania w RDS informacje odwołujące się do badania opinii publicznej nie są wystarczające ani w pełni zrozumiałe). Zwracamy także uwagę na potrzebę ponownej analizy zakresu obowiązku składania oświadczeń w stosunku do grupy zawodowej jaką są strażacy. Ponad 80 % stanu osobowego PSP, to strażacy zaangażowani bezpośrednio w realizację zadań ratowniczych w systemie zmianowym. Specyfika działania i funkcjonowania tej grupy strażaków (ratowników) powoduje, iż osoby te nie mają realnej możliwości wykorzystania swojego stanowiska do przyjmowania czy udzielania korzyści majątkowych. Osoby te realizują zadania wyłącznie na polecenie przełożonych służbowych i pod ich nadzorem. Nie wydają decyzji administracyjnych, zgód, pozwoleń i innych aktów prawnych i nie biorą udziału w ich wydawaniu. Odrębną grupę stanowią kierownicy jednostek organizacyjnych PSP oraz strażacy realizujący zadania, w których występuje styk sfery służbowej z obywatelami i podmiotami prywatnymi (sprawy kontrolno-rozpoznawcze, kwatermistrzowskie, techniczne, kadrowe, przetargowe).
W odniesieniu do osób pełniących służbę na takich stanowiskach, wprowadzenie proponowanej regulacji zdaje się mieć uzasadnienie aksjologiczne. Widzimy także potrzebę modyfikacji art. 62 w zakresie jawności oświadczeń majątkowych, ze względu na oddelegowania strażaków do Wojskowej Ochrony Przeciwpożarowej oraz Biura Nadzoru Wewnętrznego MSW.
6. Prezydium KK zwraca uwagę, iż nieprawidłowo i pobieżnie dokonana jest ocena skutków regulacji do projektu ustawy. Wnosimy o uzupełnienie OSR o dane statystyczne dotyczące liczebności grup osób, które na mocy projektu zobowiązane zostaną do składania oświadczeń majątkowych (pkt 4 OSR) oraz dokonanie oceny wpływu na sektor finansów publicznych (pkt 6 OSR) – w obecnej wersji pozycja ta nie jest wypełniona.
7. Zmiany wymaga okres vacatio legis. Odpowiednia jego długość gwarantowałaby osiągnięcie pożądanej sytuacji, w której obywatel nie jest zaskakiwany rozwiązaniami proponowanymi przez ustawodawcę. Proponowana data wejścia w życie ustawy (1 stycznia 2018 r.) nie zapewnia zgodności z art. 2 Konstytucji RP, z którego wynikają zasady poprawnej legislacji.