Miesiąc: listopad 2017

(do użytku służbowego)

(do użytku służbowego)

      Prezydium Komisji Krajowej NSZZ „Solidarność”, na wniosek Biura Upamiętniania Walk i Męczeństwa Instytutu Pamięci Narodowej, wyraża zgodę na użycie nazwy i znaku graficznego NSZZ „Solidarność” na tablicy pamiątkowej poświęconej działaczkom NSZZ „Solidarność” internowanym w Areszcie Śledczym Olszynka Grochowska.

Prezydium KK NSZZ „Solidarność” negatywnie ocenia projekt ustawy o jawności życia publicznego (zwany dalej projektem), w szczególności ze względu na wadliwy sposób konsultacji projektu oraz nieuzasadnione zwiększenie obowiązków informacyjnych nałożonych na związki zawodowe. 

 

1.       Zgodnie z projektem, obowiązkiem udzielania informacji publicznej są objęte organizacje związkowe i pracodawców, reprezentatywne w rozumieniu ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego (Dz. U. poz. 1240). Zdaniem Prezydium KK, nieuzasadnione jest różnicowanie sytuacji prawnej w zakresie obowiązku przekazywania informacji publicznej w zależności od tego, czy danej organizacji przysługuje status reprezentatywności czy też nie. Również inne ogólnokrajowe organizacje związkowe lub pracodawców, którym nie przysługuje status reprezentatywności, mogą korzystać ze środków publicznych i w tym zakresie powinny zostać objęte obowiązkiem udzielania informacji publicznej. W związku z tym, proponujemy wykreślenie pkt. 6 w ust. 1 art. 6 i wprowadzenie nowej jednostki redakcyjnej „ust. 1¹”o następującym brzmieniu:

„1¹ Ogólnokrajowe organizacje związków zawodowych, ich zrzeszenia w tym federacje i konfederacje, o których mowa w art. 11 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1881), oraz związki pracodawców, ich federacje i konfederacje, o których mowa w art. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o organizacjach pracodawców (Dz. U z 2015 r. poz. 2029.), obowiązane są do udostępniania informacji publicznej w zakresie, w jakim ją posiadają”.

 

Ponadto w ust. 2 w pkt. 6 w związku z wprowadzonym ust 1¹ należy wykreślić zwrot:

”reprezentatywną w rozumieniu ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego (Dz. U. poz. 1240)”; oraz po słowach „organizacją pracodawców” wprowadzić nową treść o brzmieniu: „o której mowa w ust 1¹”;

 

2.     Na negatywną ocenę zasługuje nałożenie na związki zawodowe obowiązku zamieszczania w Biuletynie Informacji Publicznej informacji, o których mowa w art. 7 pkt. 2 i 3. Do tej pory związki zawodowe były zwolnione z zamieszczania informacji, o których mowa w art. 7 pkt 2 i 3. Zgodnie z projektem, z jednej strony ustawodawca wprowadza obowiązek zamieszczania określonych informacji przez związek zawodowy, a z drugiej strony – informacje objęte obowiązkiem nie stanowią informacji publicznej, np. informacja o majątku związku, w sytuacji, gdy majątek ten nie jest w żaden sposób finansowany ze środków publicznych. Zaproponowane przez NSZZ „Solidarność” zmiany treści art. 6 pozwolą na to, by w projekcie ustawy obowiązek zamieszczania w BIP informacji publicznych dotyczył tych informacji, które pozostają w dyspozycji organizacji związków zawodowych i organizacji pracodawców. Brak wprowadzenia zaproponowanych zmian spowoduje zamęt legislacyjny. Wydaje się, iż zaproponowane w projekcie zmiany są wynikiem pewnej pomyłki legislacyjnej, w której projektodawca, poszerzając zakres podmiotowy ustępu pierwszego art. 6, zapomniał odpowiednio dostosować treści art. 7 i 11 poprzez wyłączenie informacji, o której mowa w pkt. 1-3, do podmiotów o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt. 6 projektu. Przedstawione przez Związek rozwiązanie dotyczące zmiany art. 6 projektu usuwa mankamenty niedostosowania w art. 11 zakresu informacji zobowiązanych do zamieszczenia w BIP do specyfiki działania podmiotu objętego obowiązkiem informacyjnym. Związek zawodowy nie jest w stanie realizować obowiązku zamieszczania na stronie BIP informacji o stanie państwa, samorządów i innych jednostek organizacyjnych wynikający z art. 11 ust. 3 w zw. z art. 7 pkt. 4 lit. e) oraz pkt. 5. projektu ustawy. To samo odnosi się do informacji o polityce wewnętrznej i zagranicznej (art. 11 ust. 3 w zw. z art. 7 pkt. 1) i zasadach funkcjonowania podmiotu, w tym trybie działania władz publicznych i ich jednostek administracyjnych., czy też sposobach stanowienia aktów publicznoprawnych (lit.c). Jeżeli ustawodawca chce nałożyć na podmiot określone obowiązki informacyjne, to obowiązki te powinny być sprecyzowane i możliwe do realizacji. Nakładanie obowiązków informacyjnych, bez uwzględnienia specyfiki działania podmiotu i tego czy dane działanie objęte obowiązkiem informacyjnym w ogóle danego podmiotu dotyczą, stanowi zwykłą niestaranność legislacyjną i jest sprzeczne z zasadami stanowienia prawa. Jeżeli ustawodawca oczekuje, iż związki zawodowe mają udzielać określonych informacji publicznych, to zakres tych informacji powinien być dostosowany do przedmiotu i sposobu działalności związku. Brak doprecyzowania informacji stawia związek w sytuacji niepewności prawnej co do zakresu obowiązków informacyjnych, co w państwie prawa nie powinno mieć miejsca. Dodatkowo naraża to związek zawodowy na odpowiedzialność karną lub na ponoszenie nierefundowanych kosztów odmowy udzielenia informacji publicznej i następnie postępowania sądowego, w przypadku uzasadnionego braku udzielenia informacji publicznej przez związek, gdy podmiot pytający będzie przekonany o swojej racji, gdyż dana informacja jest zawarta w katalogu informacji wskazanej przez ustawodawcę.

Dlatego art. 11 projektu powinien zostać odpowiednio przeredagowany w ten sposób, aby dostosować zakres informacji do zamieszczenia w BIP do specyfiki działania podmiotu objętego obowiązkiem informacyjnym. W art. 11 powinna zostać wyodrębniona jednostka redakcyjna teksu (ustęp) zawierająca katalog informacji udostępnianych przez związki zawodowe i organizacje pracodawców, który powinien przyjąć następujące brzmienie:

„Podmioty, o których mowa w art. 6 ust. 1¹, obowiązane są do udostępniania w BIP informacji publicznych, o których mowa w art. 7 pkt 2 lit a-d), pkt 4 lit. a) tiret drugie, lit. d. Podmioty, o których mowa w zdaniu pierwszym, mogą udostępniać w BIP również inne informacje publiczne”.

 

3.     Zgodnie z definicją lobbingu zawartą w art. 2 pkt 6 projektu, działania lobbingowe podejmowane są w celu uzyskania skutku w postaci wywarcia wpływu na podjęcie przez organ władzy publicznej rozstrzygnięć w określonym kierunku. Użyte
w definicji lobbingu wyrażenie „rozstrzygnięcia (organu władzy publicznej) w określonym kierunku” kojarzy się z określoną sprawą, która kończy się rozstrzygnięciem organu: np. rozstrzygnięciem nadzorczym wojewody lub inną decyzją administracyjną. Z definicji lobbingu nie wynika, iż działania lobbingowe miałyby dotyczyć również procesu stanowienia prawa. Takie ujęcie lobbingu jest niespójne z późniejszym wykorzystaniem tej instytucji w rozdziale 5 projektu, dotyczącym zasad i trybu prowadzenia lobbingu w pracach nad projektami aktów normatywnych i dokumentów rządowych, gdzie z art. 30 ust. 1 pkt. 1 wynika, iż lobbing może również dotyczyć procesu stanowienia prawa. Warto w tym miejscu przytoczyć obecnie obowiązującą decyzję lobbingu, zawartą w art. 2 ust. 1 ustawy o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa. Zgodnie z przywołanym przepisem, działalnością lobbingową jest każde działanie prowadzone metodami prawnie dozwolonymi, zmierzające do wywarcia wpływu na organy władzy publicznej w procesie stanowienia prawa. Jeżeli ustawodawca planował poszerzyć zakres prowadzenia lobbingu, to intencja taka powinna znaleźć odzwierciedlenie zarówno w uzasadnieniu do projektu jak i w samym projekcie. Projekt powiela obecnie istniejące rozwiązania w zakresie prowadzenia rejestru podmiotów prowadzących lobbing zawodowy, natomiast nie zawiera postanowień dotyczących zasad prowadzenia lobbingu w innym zakresie niż proces stanowienia prawa. W tym kontekście zaproponowana zmiana definicji lobbingu jest niezrozumiała. Zaproponowane ujęcie lobbingu przyczyni się do zagmatwania miejsca i roli partnerów społecznych w procesie stanowienia prawa, gdyż możliwa staje się taka interpretacja, że działania reprezentatywnych partnerów społecznych w procesie stanowienia prawa mają charakter działań lobbingowych ze wszystkimi konsekwencjami wskazanymi w projekcie. Ten stan niejasności prawnej jest dla nas nieakceptowalny w kontekście zaproponowanej treści art. 27 i 30 projektu. Art. 27 powinien w sposób nie budzący wątpliwości nakładać na organ prowadzący projekt aktu normatywnego obowiązek przesłania do konsultacji w trybie art 19 ustawy o związkach zawodowych projektu, którego zakres podmiotowy lub przedmiotowy obejmuje zadania związku zawodowego. W związku z tym, art. 27 projektu powinien przyjąć następujące brzmienie:

„Art. 27. 1. Właściwy organ prowadzący uzgodnienia projektu założeń projektu ustawy, projektu ustawy, projektu rozporządzenia, projektu strategii lub projektu uchwały organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego, biorąc pod uwagę treść projektu, a także uwzględniając inne okoliczności, w tym znaczenie projektu oraz przewidywane skutki społeczno gospodarcze, stopień jego złożoności oraz jego pilność, przedstawia projekt do konsultacji publicznych, w tym może skierować projekt do organizacji społecznych lub innych zainteresowanych podmiotów albo instytucji w celu przedstawienia ich stanowiska, określając jednocześnie termin do zajęcia stanowiska. 

2. Organ, o którym mowa w ust. 1, przesyła do zaopiniowania w trybie art. 19 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych założenia i projekty aktów prawnych w zakresie objętym działaniami związków zawodowych.

3. Organ, o którym mowa w ust. 1, przesyła do zaopiniowania w trybie art. 16 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o organizacjach pracodawców założenia i projekty aktów prawnych w zakresie praw i interesów związków pracodawców.

4. W sprawach, o których mowa w art. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego (Dz. U. poz. 1240) organ, o którym mowa w ust. 1, przesyła w trybie art. 5 tej ustawy do zaopiniowania założenia i projekty ustaw oraz projekty innych aktów prawnych.

5. Organ właściwy do wydania aktu prawa miejscowego może skierować do konsultacji publicznych projekt takiego aktu mając na względzie okoliczności określone w ust. 1.

6. Projekt może być przedstawiony do konsultacji publicznych przez jego publikację w BIP właściwego organu prowadzącego uzgodnienia projektu.

7. Rada Ministrów może określić wytyczne w zakresie prowadzenia konsultacji publicznych.

Zasadą wprowadzaną przez projekt ustawy ma być zgłoszenie lobbingu w procesie stanowienia prawa. Zgodnie z art. 31 zgłoszenia nie składa się,  jeśli właściwy organ prowadzący uzgodnienia projektu przedstawił projekt do konsultacji publicznych, o których mowa w art. 27”.

 Z praktyki wiadomo, a niniejszy projekt jest tego jaskrawym przykładem, iż organy o których mowa w art. 27 ust. 1, nagminnie łamią art. 19 ustawy o związkach zawodowych. W takim przypadku, gdy projekt aktu prawnego dotyczącego działalności związków zawodowych nie zostałby przesłany do konsultacji, organizacje związkowe byłyby zmuszone dokonywać zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 projektu. Aby nie przerzucać na organizacje związkowe konsekwencji łamania prawa przez organy o których mowa w art. 27 ust. 1 projektu, proponujemy dodanie do art. 31 dodatkowej jednostki redakcyjnej – ust. 2, w którym zostanie uregulowane, iż obowiązek zgłoszenia nie obejmuje związku zawodowego, jeśli projekt dotyczy zakresu działania związków zawodowych. W związku z tym art. 30 powinien przyjąć następujące brzmienie:

„Art. 31. 1. Zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 ust. 1 nie składa się, jeżeli właściwy organ prowadzący uzgodnienia projektu przedstawił projekt do konsultacji publicznych, o których mowa w art. 27. 

2. Zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 ust. 1 nie składa związek zawodowy, o którym mowa w art. 19 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych lub organizacja pracodawców, o której mowa a art. 16 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o organizacjach pracodawców, jeżeli projekt dotyczy odpowiednio zakresu objętego działaniami związków zawodowych lub praw i interesów związków pracodawców”.

Wprowadzenie zaproponowanych zmian powinno zapewnić udział partnerów społecznych w stanowieniu prawa, w tym na forum Rady Dialogu Społecznego i w pracach w komisji Sejmu oraz Senatu.

 

4.     Art. 66 projektu zawiera katalog przestępstw, których podejrzenie popełnienia umożliwi prokuratorowi nadanie statusu sygnalisty. Wśród przestępstw tych nie uwzględniono przestępstw przeciwko ochronie środowiska, zdrowiu publicznemu, bezpieczeństwu powszechnemu, bezpieczeństwu komunikacji (np. art. 179 K.k. Dopuszczenie do ruchu niebezpiecznego pojazdu), które mogą zostać zaobserwowane w stosunkach pracy lub stosunkach umownych. W ocenie NSZZ „Solidarność”, katalog przestępstw zawartych w projekcie jest zbyt wąski i nie uwzględnia sporej liczby negatywnych działań o charakterze przestępczym, stanowiących zagrożenie bezpieczeństwa publicznego, których świadkiem może być sygnalista. W opinii Związku katalog przestępstw powinien mieć charakter przykładowy i otwarty. W ten sposób od decyzji prokuratora lub innych właściwych organów zależałoby czy, sprawa i waga zagrożenia interesu publicznego zgłoszona przez potencjalnego sygnalistę uzasadnia nadanie statusu sygnalisty.

W ramach narzędzi prawnych ochrony sygnalisty, art. 68 projektu zawiera zakaz rozwiązania z pracownikiem sygnalistą umowy o pracę. Wskazany przepis nie obejmuje jednak zakazu wypowiadania umowy o pracę (rozwiązania umowy za wypowiedzeniem). Aby nie pozostawiać wątpliwości, o jakie działanie pracodawcy chodzi, należałoby przepis art. 68 ust. 1 pkt. 1 lit.a) doprecyzować poprzez dodanie: „pracodawca nie może wypowiedzieć ani rozwiązać z sygnalistą stosunku pracy”.  Analogiczny brak występuje w projekcie zakazu wypowiadania stosunku umownego, który również powinien zostać uzupełniony o zakaz wypowiadania umów.

W art. 70 projektu, uregulowana została wysokość odszkodowania z tytułu rozwiązania umowy o pracę z sygnalistą wskutek zgłoszenia przez niego informacji o przestępstwie. W ocenie Związku norma art. 70 ust. 1 powinna zostać uzupełniona o wypowiedzenie (stosunku pracy lub stosunku umownego) jako podstawę dochodzenia roszczenia o odszkodowanie. Art. 70 ust. 1 wstęp do wyliczenia powinien przyjąć następujące brzmienie:

„Art. 70. 1. Sygnaliście, któremu wypowiedziano lub z którym rozwiązano wskutek zgłoszenia przez niego informacji, o których mowa w art. 66 ust. 1, bez zgody prokurator.”.

W odniesieniu do umów o pracę zaproponowana w projekcie wysokość odszkodowania ma wynieść dwukrotność wynagrodzenia rocznego, pobieranego przez sygnalistę na ostatnio zajmowanym stanowisku. Na pozytywną ocenę zasługuje idea wysokości odszkodowania, które zdecydowanie zostało ustalone na poziomie mającym odstraszyć i zniechęcić do działań odwetowych w stosunku do sygnalisty.
W praktyce problem może rodzić sposób ustalania wysokości tego wynagrodzenia, czy chodzi o 24 miesiące poprzedzające dzień rozwiązania stosunku pracy czy o dwa pełne lata kalendarzowe.

W odniesieniu do osób, o których mowa w art. 70 ust. 1 pkt. 2 projektu, kwota odszkodowania może być symboliczna w przypadku, gdy strony umowy rozliczają się w stosunku miesięcznym. Wydaje się, iż w tym przypadku warto rozważyć inny sposób ustalania wysokości odszkodowania, np. w odniesieniu do przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia razy 24.

Wydaje się, iż do rozważenia pozostaje tryb nadawania statusu sygnalisty i powiadomienia o tym pracodawcy. Dość karkołomnym rozwiązaniem jest przyjęcie takiej ścieżki działania, która najpierw pozwala na nadanie statusu sygnalisty a potem na jego uchylenie. Dość niezrozumiałym jest usytuowanie obowiązku poinformowania pracodawcy o nadaniu statusu sygnalisty w ust. 9, będącym ostatnią jednostką redakcyjną art. 66. Przepis art. 66 nie precyzuje terminu nadania statusu sygnalisty jak i terminu powiadomienia o tym pracodawcy lub podmiotu, którego informacje dotyczą. Wskazany przepis nie precyzuje momentu, kiedy obowiązek informacyjny się aktywuje. Czy powstaje on w momencie nadania statusu sygnalisty czy później. Redakcja art. 66 prowadzi do wniosku, iż ustawodawca nie miał właściwie pomysłu na sposób ochrony sygnalisty. Na negatywną ocenę zasługuje propozycja zawarta w art. 66 ust. 7 projektu, dotycząca możliwości uchylenia statusu sygnalisty w szczególności w sytuacji, gdy pracodawca byłby powiadomiony o nadaniu statusu sygnalisty. To na sygnalistę przerzucone zostanie ryzyko i konsekwencje fiaska działań organów ścigania. Natomiast, gdyby o nadaniu statusu sygnalisty pracodawca miałby być powiadamiany ze znacznym opóźnieniem czasowym i np. już po wypowiedzeniu umowy o pracę sygnaliście, to byłyby podstawy do uchylenia się od konsekwencji, np. rozwiązania umowy o pracę, skoro o zakazie jej rozwiązywania nie mógł wiedzieć. Art. 66 projektu w zakresie momentu nadawania statusu sygnalisty, powiadomienia o tym fakcie pracodawcy lub podmiotu, którego dotyczą zgłaszane informacje oraz możliwości uchylenia statusu sygnalisty, jeżeli informacje nie umożliwiły wszczęcia postępowania przygotowawczego w sprawie, nie wydają się faktycznie chronić interesu pracownika. Podkreślenia wymaga, że prokurator już na etapie nadawania statusu sygnalisty powinien dokonać oceny dostarczonych przez potencjalnego sygnalistę informacji lub materiału dowodowego i ustalić, czy są lub mogą być podstawy do wszczęcia postępowania przygotowawczego. W przypadku wątpliwości co do możliwości wszczęcia postępowania przygotowawczego, należałoby raczej z urzędu utajnić dane świadka niż nadawać status sygnalisty tylko po to, by go niebawem uchylić i obciążyć byłego sygnalistę ryzykiem działań odwetowych, gdyż zakazy i okres ochrony, o których mowa w art. 68 ust. 1 nie obejmują sytuacji uchylenia statusu sygnalisty, o której mowa w art. 66 ust. 6 projektu.

Zaproponowane rozwiązania w opinii Związku nie zapewnią realnej ochrony sygnalisty przed działaniami odwetowymi. Nie zawierają również mechanizmu ochrony rodziny sygnalisty, o czym mówi Rezolucja Parlamentu Europejskiego z dnia 24 października 2017 r. w sprawie uzasadnionych środków ochrony sygnalistów działających w interesie publicznym podczas ujawniania poufnych informacji posiadanych przez przedsiębiorstwa i organy publiczne (2016/2224 (INI)). Zważywszy na charakter przestępstw, których zgłoszenie może stanowić podstawę nadania statusu sygnalisty, zaproponowana w projekcie realna ochrona sygnalisty zostanie zapewniona dopiero wtedy, gdy będzie ona analogiczna, z pewnymi odstępstwami, do tej przysługującej światkom koronnym. Mając na względzie powyższe uwagi, uzasadnionym jest wyłączenie instytucji sygnalisty do osobnego aktu prawnego, stworzyć założenia do ustawy, prześledzić regulacje prawne w krajach, które od lat stosują przepisy ustawowe w zakresie ochrony tej grupy osób oraz przede wszystkim rekomendacje i regulacje międzynarodowe.

 

5.     Poważne zastrzeżenia Prezydium KK wzbudza brak przedstawienia w Uzasadnieniu argumentacji, dotyczącej potrzeby włączenia poszczególnych grup zawodowych do obowiązku składania oświadczeń majątkowych. Wymienia wyłącznie uzasadnienie nowo objęte grupy. W tym miejscu w szczególności wnosimy o przedstawienie argumentacji dotyczącej potrzeby objęcia tym obowiązkiem pracowników służb mundurowych i funkcjonariuszy nie zajmujących stanowisk kierowniczych, w tym np. strażników miejskich / gminnych (przedstawione podczas spotkania w RDS informacje odwołujące się do badania opinii publicznej nie są wystarczające ani w pełni zrozumiałe). Zwracamy także uwagę na potrzebę ponownej analizy zakresu obowiązku składania oświadczeń w stosunku do grupy zawodowej jaką są strażacy. Ponad 80 % stanu osobowego PSP, to strażacy zaangażowani bezpośrednio w realizację zadań ratowniczych w systemie zmianowym. Specyfika działania i funkcjonowania tej grupy strażaków (ratowników) powoduje, iż osoby te nie mają realnej możliwości wykorzystania swojego stanowiska do przyjmowania czy udzielania korzyści majątkowych. Osoby te realizują zadania wyłącznie na polecenie przełożonych służbowych i pod ich nadzorem. Nie wydają decyzji administracyjnych, zgód, pozwoleń i innych aktów prawnych i nie biorą udziału w ich wydawaniu. Odrębną grupę stanowią kierownicy jednostek organizacyjnych PSP oraz strażacy realizujący zadania, w których występuje styk sfery służbowej z obywatelami i podmiotami prywatnymi (sprawy kontrolno-rozpoznawcze, kwatermistrzowskie, techniczne, kadrowe, przetargowe).
W odniesieniu do osób pełniących służbę na takich stanowiskach, wprowadzenie proponowanej regulacji zdaje się mieć uzasadnienie aksjologiczne. Widzimy także potrzebę modyfikacji art. 62 w zakresie jawności oświadczeń majątkowych, ze względu na oddelegowania strażaków do Wojskowej Ochrony Przeciwpożarowej oraz Biura Nadzoru Wewnętrznego MSW.

 

6.      Prezydium KK zwraca uwagę, iż nieprawidłowo i pobieżnie dokonana jest ocena skutków regulacji do projektu ustawy. Wnosimy o uzupełnienie OSR o dane statystyczne dotyczące liczebności grup osób, które na mocy projektu zobowiązane zostaną do składania oświadczeń majątkowych (pkt 4 OSR) oraz dokonanie oceny wpływu na sektor finansów publicznych (pkt 6 OSR) – w obecnej wersji pozycja ta nie jest wypełniona.

 

7.     Zmiany wymaga okres vacatio legis. Odpowiednia jego długość gwarantowałaby osiągnięcie pożądanej sytuacji, w której obywatel nie jest zaskakiwany rozwiązaniami proponowanymi przez ustawodawcę. Proponowana data wejścia w życie ustawy (1 stycznia 2018 r.) nie zapewnia zgodności z art. 2 Konstytucji RP, z którego wynikają zasady poprawnej legislacji.

 

 

Prezydium Komisji Krajowej NSZZ „Solidarność” pozytywnie ocenia inicjatywę Prezydenta RP – Andrzeja Dudy. Jej efektem jest projekt zmiany ustawy, który nie budzi istotnych kontrowersji. Z drugiej jednak strony jest, to projekt nie dokonujący zmiany jakościowej w funkcjonowaniu trójstronnego dialogu społecznego na szczeblu centralnym w Polsce. Przypominamy, że w obecnie obowiązującej ustawie znalazł się zapis (art. 87)
w brzmieniu: „W terminie 24 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy Rada Dialogu Społecznego dokona oceny funkcjonowania przepisów ustawy oraz przedstawi Prezydentowi Rzeczypospolitej Polskiej rekomendacje zmian w zakresie zwiększenia samodzielności organizacyjnej Rad”. Ten przepis odzwierciedla treść uzgodnień z Dobieszkowa, gdzie opracowano kompromisowy projekt ustawy o Radzie. Biorąc to pod uwagę, oceniamy obecną propozycję jako rozczarowującą. Dokonuje ona jedynie korekt w obecnej ustawie, nie realizując normy zawartej w przywołanym przepisie.

Wspólne prace partnerów nie zakończyły się wypracowaniem modelu wzmacniającego niezależność organizacyjną Rady. Jedynie NSZZ „Solidarność” przedstawił spójną koncepcję organizacji dialogu społecznego w naszym kraju. Jej najważniejszym ogniwem jest Rzecznik Dialogu Społecznego, jako odrębna jednostka budżetowa. W tej propozycji Rzecznik byłby organem wspierającym partnerów w prowadzeniu dialogu społecznego, koordynującym  prace i jednocześnie zapewniał platformę do wspólnej pracy partnerów społecznych. Niestety, większość organizacji a także Rząd, zdecydowało się na utrzymanie status quo.

Mimo powyższej oceny pragniemy odnieść się do poszczególnych propozycji:

Art. 1

Pkt 1) oraz 2)  Propozycje nie budzą kontrowersji. Rada powinna być włączona w prace nad dokumentami strategicznymi. Nie zmieni to jednak problemów jakie pojawiają się w związku z prowadzeniem w niewłaściwy sposób konsultacji społecznych w naszym kraju. Analizy pokazują, że w zasadzie rezygnuje się z projektowania założeń do ustaw, często omijane są przepisy o konsultacjach społecznych, nieprzestrzegane są terminy konsultacji oraz korzysta się ze ścieżki poselskiej, by przyspieszyć proces legislacyjny. Zdaniem NSZZ „Solidarność” to naganne praktyki, które nie powinny mieć miejsca w państwie demokratycznym. Na etapie prac nad ustawą proponowaliśmy umożliwienie partnerom społecznym konsultowanie i wyrażanie opinii do stanowisk strony rządowej, i do projektów poselskich, co częściowo niwelowałoby skutki nieprzestrzegania przepisów o prowadzeniu konsultacji społecznych w Polsce. Podtrzymujemy swoje stanowisko w tym obszarze.

Pkt 3), 4), 5), 6), 7), 8), 9)  zasługują na pozytywną ocenę.

Pkt 10)  – NSZZ „Solidarność” akceptuje propozycję. Pragniemy jednak zwrócić uwagę na to, że kwestia współpracy z wojewódzkimi radami dialogu społecznego odbywa się obecnie dwutorowo, co zmniejsza skuteczność tej pracy. Z jednej strony, sama Rada stara się być w kontakcie z WRDS, a z drugiej strona rządowa prowadzi swoje własne działania w tym zakresie. Opisana wcześniej koncepcja jednej instytucji Rzecznika Dialogu Społecznego  mogłaby poprawić koordynację pracy z WRDS.

Do Pkt 11)  Prezydium nie zgłasza uwag.

Pkt 12) i 16). NSZZ „Solidarność” od początku prac nad nowelizacją ustawy podkreślał, że WRDS powinny mieć jak najwięcej przestrzeni do samodzielnego określania ram swojej pracy poprzez regulamin WRDS. W projektowanych zmianach widoczna jest tendencja do ustawowego określania procedur postępowania co uważamy za niewłaściwy kierunek.

Ważniejsze, naszym zdaniem, byłoby wyposażenie WRDS w określone kompetencje, jak np. opiniowanie projektów aktów prawa miejscowego. W ten sposób dochodziłoby do wzmocnienia dialogu społecznego na poziomie regionalnym.

Ponadto, pragniemy ponownie zaznaczyć, że tworzenie oraz zapewnienie funkcjonowania WRDS powinno być ujęte jako zadanie własne marszałka województwa. Nowelizacja nie przewiduje jednak zmian w tym zakresie, co oznacza, że działanie WRDS pozostaje zadaniem z zakresu administracji rządowej, zleconym marszałkowi województwa.

 Pkt 13), 14), 15), 17) oceniamy pozytywnie.

Art. 2

Propozycję wprowadzenia kolejnego przeglądu ustawy w terminie 24 miesięcy od dnia wejścia w życie nowelizacji, bez jednoczesnego określenia kierunku zmian, uważamy za bezzasadą. Podobnie jak to ma miejsce w obecnie obowiązującej ustawie, proponujemy wyraźne określenie kierunku zmian na rzecz zwiększenia samodzielności organizacyjnej Rady.

Prezydium Komisji Krajowej NSZZ „Solidarność” wypowiada umowę zawartą pomiędzy Komisją Krajową NSZZ „Solidarność” a  Związkiem Solidarności Polskich Kombatantów ws. wsparcia finansowego statutowej działalności ww. Związku.

Jednocześnie traci moc Decyzja nr 98/2013.

W związku z rozpoczęciem przez Ministerstwo Rozwoju oraz Urząd Zamówień Publicznych prac nad założeniami do nowej ustawy regulującej zamówienia publiczne Prezydium Komisji Krajowej NSZZ „Solidarność” przedstawia  zagadnienia wymagające uwzględnienia w pracach legislacyjnych.

 

1.     Ujednolicenie regulacji dotyczących wymogu zatrudnienia na podstawie umowy o pracę.

Pomimo wielu wątpliwości wyrażanych w toku prac parlamentarnych nad nowelizacją ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz.U.2017.1579 z późn. zmianami)- dalej Pzp- w 2016 roku przez środowiska zamawiających oraz wykonawców, wprowadzenie wymogu zatrudnienia na podstawie umowy o pracę nie spowodowało rewolucji na rynku zamówień publicznych oraz lawinowych zwolnień pracowników. Sytuacja na rynku pracy stale się poprawia, zmniejsza się poziom bezrobocia, rosną wynagrodzenia oraz ilość osób zatrudnionych na podstawie umowy o pracę. Należy podkreślić, iż wymóg zatrudnienia nie skutkuje dodatkowymi obowiązkami dla pracodawców, a jedynie jest pewnego rodzaju przypomnieniem dla wykonawcy o obowiązujących przepisach Kodeksu pracy. Dlatego też, w ocenie Prezydium Komisji Krajowej NSZZ „Solidarność”, konieczne jest ujednolicenie przepisów w tym zakresie na wszystkie zamówienia, niezależnie od ich wartości (szczególnie poniżej progu 30 000 Euro) oraz rodzaju zamówienia (zamówienia społeczne poniżej progu 750 000 Euro).

Dla większej skuteczności kontroli wymogu zatrudnienia niezbędne jest również kompleksowe uregulowanie w nowej ustawie kwestii ochrony danych osobowych.

2.     Zwiększenie przejrzystości zamówień poniżej progu bagatelności  (30 000 Euro)
Zamówienie podprogowe (poniżej 30 000 Euro, próg bagatelności), do których nie stosuje się przepisów Pzp postrzegane są jako nieprzejrzyste, z niejasnymi kryteriami wyboru, gdzie nadal króluje kryterium najniższej ceny. Dlatego postulujemy wprowadzenie do nowej ustawy  regulacji dla tego typu zamówień, a przede wszystkim : obowiązkowej publikacji zamówień,  rejestru zawieranych umów wraz ze wskazaniem wykonawcy oraz ceny  a także wnioskujemy o rozważenie stworzenia centralnego biuletynu zamówień publicznych dla tego typu ogłoszeń. Przy tego typu zamówieniach należy stosować zasadę, iż pieniądze publiczne mogą być kierowane jedynie do uczciwych przedsiębiorców, przestrzegających prawa. Dlatego też konieczne wydaje się zastosowanie pewnych kryteriów kwalifikacji podmiotowej wykonawców również w zamówieniach poniżej progu bagatelności.

3.     Ograniczenie liczby wyłączeń z ustawy

Z roku na rok spada liczba udzielonych zamówień publicznych z wykorzystaniem procedur określonych w Pzp. Jak wynika z danych zawartych w rocznych sprawozdaniach[1] o udzielonych zamówieniach w 2013 roku udzielono ponad 210 tys. zamówień na łączną kwotę ponad 143 mld zł, natomiast w roku 2016 było to już tylko 129 tys zamówień o wartości 107 mld zł. Przy każdej nowelizacji zwiększa się zakres wyłączeń z Pzp. W naszej ocenie konieczne jest dokonanie oceny zasadności obecnie obowiązujących wyłączeń oraz dążenie do objęcia jak największej ilości zakupów instytucji publicznych przepisami Pzp. Wydawanie publicznych pieniędzy powinno być jak najbardziej przejrzyste oraz powinny one być dostępne szerokiemu kręgowi przedsiębiorców i w miarę możliwości wspierać lokalne firmy. Procedury określone
w Pzp dają takie gwarancje i powinny być stosowane zawsze, gdy wydawane są pieniądze publiczne.

1. Ograniczenie wysokości kar umownych oraz podział ryzyk pomiędzy zamawiającego  a wykonawcę

Często stosowanym przez zamawiających rozwiązaniem jest konstruowanie umów
z widocznym uprzywilejowaniem strony zamawiającej. W szczególności chodzi
o regulację kar umownych, które nakładane są w wysokości wygórowanej lub za zdarzenia (ryzyka), za które wykonawca nie ponosi odpowiedzialności (np. warunki pogodowe). Takie rozwiązania nie służą ani przedsiębiorcom, ani zatrudnionym
w nich pracownikom, a przede wszystkim nie powodują sprawniejszej realizacji zamówień. Wszyscy uczestnicy zamówienia powinni być skupieni na jak najsprawniejszym i najefektywniejszym jego wykonaniu. Wygórowana kara jest tylko pozornie ochroną zamawiającego ponieważ w rezultacie naraża strony na długotrwałe procesy sądowe i powoduje paraliż wykonania kontraktu. Ponadto, zamawiający ma często bardzo ograniczone możliwości (lub w ogóle brak) odstąpienia od naliczenia nieodpowiedzialnie skonstruowanej kary umownej, z uwagi na postanowienia ustawy o naruszeniu dyscypliny finansów publicznych. W ocenie NSZZ „Solidarność” konieczne jest ograniczenie wysokości dopuszczalnych kar umownych oraz opracowanie map ryzyk dla poszczególnych branż ze wskazaniem takich zdarzeń, które są niezależne od wykonawcy i nie wpływają na naliczenie kar umownych.

1. Wprowadzenie katalogu klauzul abuzywnych

Prawo zamówień publicznych jest niezwykle rozbudowane i odbierane jako skomplikowane. Z tego względu konieczna jest bardziej aktywna rola Urzędu Zamówień Publicznych we wskazywaniu i propagowaniu nie tylko dobrych praktyk, ale również wskazywanie  zapisów niedozwolonych. Publikacja klauzul abuzywnych przyniesie  większą pewność zamawiającym, że nie popełniają błędów i wpłynie na zmniejszenie odwołań i sporów sądowych, co z kolei przyczyni się do skrócenia całego procesu udzielania zamówień i zmniejszy uciążliwość przygotowań specyfikacji istotnych warunków zamówienia (SIWZ).

1. Kryteria oceny ofert

Przez wiele lat kryterium najniższej ceny było jedynym wyznacznikiem wyboru ofert. Niestety miało to negatywny wpływ na jakość świadczonych usług, a przede wszystkim wpływało destrukcyjnie na rynek pracy powodując lawinowy wzrost umów śmieciowych oraz zaniżanie stawek wynagrodzeń. Zamawiający, pomimo zachęt ze strony Urzędu Zamówień Publicznych oraz organizacji pozarządowych obserwujących rynek zamówień publicznych nie stosowali kryteriów pozacenowych. Sytuację zmieniła dopiero nowelizacja z 2016 roku wprowadzająca obowiązek stosowania kryteriów pozacenowych w wadze przynajmniej 40%. Ze Sprawozdania

Prezesa UZP oraz z „wyników monitoringu stosowania przez administrację rządową klauzul społecznych w zamówieniach publicznych za 2016 r. wynika, iż coraz większa rzesza zamawiających stosuje kryteria projakościowe oraz kryteria społeczne. Jednakże obserwacja stosowanych kryteriów oceny ofert wskazuje, że często stosowane są kryteria pozorne, czyli takie które nie wnoszą żadnego zróżnicowania ofert, przez co decyduje de facto cena.

Również przegląd stosowanych kryteriów społecznych wskazuje na potrzebę stworzenia katalogu możliwych do zastosowania rozwiązań prospołecznych. Wśród stosowanych klauzul społecznych znakomitą większość stanowi wymóg zatrudnienia na podstawie umowy o pracę (84,69% w ogólnej liczbie zamówień uwzględniających klauzule społeczne[2]), który de facto  nie powinien być nazywany w ten sposób, ponieważ nie przynosi on żadnych specjalnych przywilejów społecznych, a jedynie zmierza do przestrzegania prawa pracy. Klauzule społeczne powinny być związane ze wsparciem grup defaworyzowanych na rynku pracy. Dla zwiększenia zakresu stosowania tego typu rozwiązań niebagatelne znaczenie miały „Zalecenia w sprawie stosowania przez administrację rządową klauzul społecznych w zamówieniach publicznych” przyjęte przez Radę Ministrów w dniu 28 lipca 2015 r. Zobowiązały one wszystkich kierowników jednostek administracji rządowej do analizowania możliwości stosowania klauzul społecznych we wszystkich postępowaniach o udzielenie zamówienia publicznego. Dzięki temu liczba zamówień, w których stosuje się klauzule społeczne wzrosła ponad sześciokrotnie. Jednakże w przypadku jednostek samorządu terytorialnego odsetek stosowania klauzul społecznych nadal jest bardzo niski. Dlatego też NSZZ „Solidarność” postuluje wprowadzenie rozwiązań zawartych w Zaleceniach również dla samorządów.

W ocenie Prezydium Komisji Krajowej NSZZ „Solidarność” konieczne jest utrzymanie zróżnicowania na kryteria cenowe (60%) i pozacenowe (40%), aby ograniczyć destrukcyjny wpływ stosowania kryterium najniższej ceny. Niezbędna jest także aktywna rola Prezesa UZP w tworzeniu systemu dobrych praktyk oraz wskazywania niedozwolonych rozwiązań, co będzie wyznacznikiem dla zamawiających. Konieczne jest również stałe podnoszenie kompetencji zamawiających oraz instytucji kontrolnych.

Prezydium KK NSZZ „Solidarność” wyraża głęboki sprzeciw wobec trybu procedowania projektu ustawy o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz innych ustaw z dnia 18 października 2017 r. Doszło do poważnego naruszenia zasad przyświecających działaniu Rady Dialogu Społecznego, co wpływa na prawidłowość procesu legislacyjnego dotyczącego przedmiotowej zmiany ustawy. W naszej ocenie, w przypadku uchwalenia ustawy i wejścia jej w życie, takie działanie może zostać zakwestionowane przed Trybunałem Konstytucyjnym.

            Brak możliwości podjęcia dyskusji nad przedstawionym projektem na forum Rady Dialogu Społecznego oraz skierowanie wskazanego projektu do opiniowania w trybie art. 19 ustawy o związkach zawodowych, w dniu przyjęcia go przez Komitet Stały Rady Ministrów jest  naruszeniem elementarnych zasad dotyczących właściwego procesu legislacyjnego oraz zasad dialogu społecznego i stanowi jednoznaczny dowód, że rząd nie czuje się zobligowany do wysłuchania stanowiska partnerów społecznych oraz uwzględnienia ich wniosków. W dniu 31 października 2017 r.  projekt  ustawy został skierowany do Sejmu, a w dniu 9 listopada 2017 r. odbyło się  jego  pierwsze czytanie.

W związku z zaistniałą, sytuacją Prezydium KK zostało zmuszone do wyrażenia opinii do projektu ustawy o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz innych ustaw z dnia 31 października 2017 r. (druk Sejmowy 1974), którego NSZZ „Solidarność” nie otrzymał do zaopiniowania.

Prezydium Komisji Krajowej NSZZ „Solidarność” negatywnie opiniuje projekt ustawy Ministra Pracy, Rodziny i Polityki Społecznej o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz innych ustaw z dnia 31 października 2017 r.

W ocenie Prezydium KK, proponowane zmiany mają bezsprzecznie systemowy charakter i wywołują poważne skutki w sferze ubezpieczeń społecznych, przychodów FUS, budżetu, jednostek samorządu terytorialnego, Narodowego Funduszu Zdrowia oraz rynku pracy.  Tak więc, taka doniosła zmiana w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych winna być podana wnikliwemu procesowi konsultacji społecznych a tym bardziej,  wejść w życie
z adekwatnym vacatio legis. Zwracamy także uwagę na konieczność analizy zaproponowanych zmian z uwzględnieniem proponowanego wprowadzenia Pracowniczych Programów Kapitałowych. Jedynie całościowe procedowanie fundamentalnych zmian w systemie ubezpieczeń społecznych pozwala uznać, że rząd poważnie traktuje proces konsultacji społecznych.

Uwagi szczegółowe

1.     Ubezpieczenia społeczne

 Zdaniem Prezydium KK zniesienie ograniczenia podstawy wymiaru (zasada trzydziestokrotności) spowoduje w perspektywie długofalowej problem wynikający z rozwarstwienia wysokości świadczeń emerytalnych. Zrodzi to w przyszłości frustracje i niepokoje społeczne. Zjawisko to, które można określić jako powstanie „kominów emerytalnych” jest sprzeczne z zasadą solidarności społecznej i szkodliwe z punktu widzenia długofalowej stabilizacji wydatków z FUS. Dlatego, powstawanie dużych rozbieżności wysokości świadczeń emerytalnych w przyszłości, będzie rodziło presję na zmianę sposobu waloryzacji świadczeń emerytalnych, co z kolei przyczyni się do braku możliwości adekwatnej waloryzacji najniższych świadczeń emerytalnych.. Zatem, dopóki nie zostanie wypracowany odpowiedni, system waloryzacji najniższych świadczeń emerytalno-rentowych, który będzie uwzględniał szczególną specyfikę dochodów  świadczeniobiorców, nie można zwiększać bez ograniczenia, wysokości świadczeń najwyższych.

Ponadto NSZZ „Solidarność” nie może zaakceptować zaproponowanych rozwiązań, w świetle aktualnych przepisów, które nie gwarantują równego obowiązku opłacania składek od przychodów bez względu na ich tytuł. Należy zatem przede wszystkim, zrównać obowiązki składkowe  wszystkich podatników, o co NSZZ „Solidarność” apeluje od lat.

Należy także podkreślić, że poprzez uchylenie art. 15 ust. 5 ustawy o emeryturach i rentach z FUS bez okresu przejściowego zostanie naruszona konstytucyjna zasada zaufania obywateli do państwa prawa (wynikająca z art. 2 oraz art. 67 Konstytucji RP). Zmiana wprowadzi stan prawny w którym ubezpieczony został pozbawiony możliwości podjęcia racjonalnej decyzji o momencie przejścia na emeryturę. W wielu wypadkach można zakładać, że racjonalnie działający ubezpieczony, który znałby planowaną przez ustawodawcę zmianę (zniesienie ograniczenia 250% podstawy) podjąłby decyzję o dłuższej aktywności na rynku pracy. Stoimy na stanowisku, że tego typu fundamentalna zmian wymaga długiego okresu vacatio legis tak, aby obywatele nie zostali postawieni w sytuacji zaskakującej zmiany stanu prawnego.

2.     Rynek pracy

Zastrzeżenie wzbudza brak wnikliwej analizy proponowanej zmiany z punktu widzenia zachowania podmiotów na rynku pracy, w tym przechodzenia pracowników do zatrudnienia pozakodeksowego oraz samozatrudnienia. Proces ten, który w ocenie NSZZ „Solidarność”, może dotyczyć większości ze wskazanych 350 tys. pracowników, którzy zostaną objęci likwidacją górnego limitu ograniczającego wysokość podstawy. Proponowana zmiana stanowi zaprzeczenie obecnie przyjętego kierunku upowszechniania stabilnych form zatrudnienia, zwłaszcza na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony. Nadto może ona spowodować, w niektórych grupach zawodowych, opieranie współpracy na stosunkach korporacyjnych, nie wymagających ponoszenia kosztów ubezpieczenia społecznego. Należy jednocześnie zwrócić uwagę, iż dynamika zmian formy zatrudnienia w związku z przedmiotowym projektem ustawy może być rozłożona w czasie i zmienna w zależności od sytuacji na rynku pracy. W przypadku jej pogorszenia, powyżej opisane negatywne zjawiska ulegną istotnemu nasileniu.

Proponowana nowelizacja może spowodować, poprzez zwiększenie kosztów, negatywne  zmiany w polityce wzrostu poziomu wynagrodzeń  w „przedsiębiorstwach przyszłości”.

Powyższe argumenty powodują, że wszelkie szacunki zawarte w Ocenie Skutków Regulacji, przede wszystkim w punkcie szacującym zwiększoną składkę wpływającą do FUS (i pochodne zwiększenia wpływów do FUS czyli wpływ na budżet, jednostki samorządu terytorialnego oraz Narodowy Fundusz Zdrowia)  mogą być obarczone tak daleko idącymi błędami, że przedstawioną  OSR  nie można uznać za  wyczerpująco pogłębioną i przekonywującą.

3.     Uwagi dodatkowe

W zaistniałej sytuacji oczekujemy także na wyjaśnienie przez projektodawcę następujących wątpliwości.

a.      Czy w świetle proponowanego uchylenia art. 15 ust. 5 nie należy dokonać także uchylenia ust. 2 art. 110a ustawy o emeryturach i rentach z FUS?

b.     Czy i kiedy zostanie przedstawiony nowy projekt rozporządzenia wydanego na podstawie art. 21 ustawy systemowej? Czy dotychczasowe rozporządzenie wygasa w dniu wejścia w życie przedmiotowego projektu?

Ponownie przesyłamy projekt ustawy autorstwa Komisji Krajowej NSZZ „Solidarność” o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.

 

  Prezydium Komisji Krajowej NSZZ „Solidarność”, na wniosek Wydawnictw Szkolnych i Pedagogicznych Spółka Akcyjna z siedzibą w Warszawie, wyraża zgodę na użycie nazwy i znaku graficznego NSZZ „Solidarność” w podręczniku Wojciecha Klawata zatytułowanym „Historia”, w którym rozdział VIII ma być poświęcony narodzinom NSZZ „Solidarność”.

(do użytku służbowego)