Dzień: 2012-07-26

Prezydium Komisji Krajowej NSZZ „Solidarność” analizując projekt ustawy o zmianie ustawy o prokuraturze oraz niektórych innych ustaw przedstawia negatywną  opinię do zmian zaproponowanych w ustawie z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (Art. 2 ustawy zmieniającej).

Pion Głównej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu i podległych jej Oddziałowych Komisji powołany został do życia przez Państwo Polskie dla ścigania
i rozliczania przestępstw i zbrodni popełnionych przez przedstawicieli oraz funkcjonariuszy komunistycznej władzy, państwa totalitarnego. Sprawy tego typu budziły i ciągle budzą szereg kontrowersji zwłaszcza natury politycznej. Z tych też przyczyn, by z jednej strony zachęcić prokuratorów do podjęcia tego typu wyzwań, a z drugiej, by zagwarantować im niezależność, ustawodawstwca zdecydował o utworzeniu szczególnych jednostek organizacyjnych prokuratury nie podporządkowanych administracji rządowej i nie obarczonych zmianami koncepcji politycznych. Innym wyrazem gwarancji niezależności prokuratorskiej, tego szczególnego pionu prokuratorskiego było wzmocnienie statusu zawodowego prokuratorów, które przybrało postać awansu. Prokuratorzy Głównej Komisji, co do statusu finansowego i poborów zrównani zostali z prokuratorami Prokuratury Generalnej (poprzednio Prokuratury Krajowej), zaś prokuratorzy oddziałowych komisji z prokuratorami Prokuratury Apelacyjnej. Przy czym z mocy odpowiednich regulacji ustawy o IPN do prokuratorów pionu śledczego IPN zastosowanie miały wszystkie przepisy gwarantujące niezmienność zasad zatrudnienia i wynagrodzenia dotyczące prokuratorów jednostek powszechnych (art. 47 ust. 5 i 6 ustawy o IPN). Żadne z odnośnych regulacji nie zawierały, ani nie zawierają zapisów, które wskazywałyby, że ten uzyskany poprzez przystąpienie do korpusu śledczego Głównej Komisji IPN status zawodowy prokuratora ma charakter tymczasowy bądź przemijający.

W art. 2 pkt 3 projektu postuluje się nowelę przepisów dotyczących prokuratorów IPN mającą na celu racjonalizację obsady prokuratorskiej pionu śledczego Instytutu
i dostosowanie jej do realiów obciążenia pracą tych jednostek.

Zmiany te sprowadzają się do przyznania Prokuratorowi Generalnemu i Prezesowi Instytutu Pamięci Narodowej, działającym w porozumieniu, kompetencji do określania corocznie liczby prokuratorów potrzebnych w Głównej i Oddziałowych Komisjach Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu. Zmiany dotyczą także  przypadków przeniesienia przez Prokuratora Generalnego działającego w porozumieniu z Prezesem Instytutu Pamięci Narodowej prokuratorów w Pionie Śledczym Instytutu, w przypadku potrzeby zmniejszenia stanu etatowego, na poprzednio zajmowane stanowisko lub stanowisko równorzędne poprzednio zajmowane w prokuraturach powszechnych oraz wyłączają zasadę przechodzenia prokuratorów IPN w stan spoczynku, by zamiast tego przewidzieć ich przeniesienie do jednostek powszechnych na zasadach jak wyżej.

Proponowana w art. 2 pkt 3 projektu nowelizacja art. 47 ustawy o IPN poprzez dodanie doń ustępu 3b budzi wątpliwości odnośnie zgodności z Konstytucją. Proponowany przepis godzi w konstytucyjną zasadę ochrony praw nabytych oraz zasadę ochrony zaufania obywateli do państwa i prawa, określoną jako zasadę lojalności państwa wobec obywatela. Proponowane zapisy mają wprowadzić zdecydowanie mniej korzystną dla prokuratorów Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu zmianę, polegającą na swoistej degradacji ich na niższe stanowiska zajmowane przez nich przed powołaniem na stanowiska prokuratorów Komisji Ścigania IPN. Rozwiązanie zaproponowane w przedmiotowym projekcie, dające Prokuratorowi Generalnemu w porozumieniu z Prezesem IPN możliwość przeniesienia prokuratorów pionu śledczego IPN na uprzednio zajmowane stanowisko bez zachowania prawa do dotychczas otrzymywanego wynagrodzenia, narusza ich prawa. Niewątpliwie prokuratorzy, którzy przed laty podjęli decyzję o przyjęciu do pracy w pionie śledczym IPN mieli prawo oczekiwać od Państwa Polskiego, że podejmując służbę w ustawowo utworzonym pionie prokuratury będą mieli zagwarantowane, jak ich koledzy z prokuratury powszechnej i wojskowej, uprawnienia wynikające z ustawy o prokuraturze i powiązanych z nią przepisów prawa o ustroju sądów powszechnych.

Proponowane zmiany wydają się też być próbą obejścia obowiązujących (i nie „zagrożonych” planowaną nowelizacją) szczególnych gwarancji przyznanych prokuratorom przez przepis art. 62a ust 1 ustawy o prokuraturze w związku z art. 71 § 3 i art. 100 § 1 ustawy „Prawo o ustroju sądów powszechnych” (prawo do przejścia w stan spoczynku, z zachowaniem dotychczasowego uposażenia w razie zmiany ustrojowej prokuratury, polegającej na likwidacji jednego z jej pionów), gdyż w efekcie doprowadzą do likwidacji pionu śledczego IPN poprzez  przeniesienie zatrudnionych w nim prokuratorów, a nie poprzez odpowiednie rozwiązania ustawowe. Warto zauważyć, że wśród sankcji dyscyplinarnych, przewidzianych w ustawie o prokuraturze, najsurowszą (nie licząc wydalenia z prokuratury) jaką można orzec tylko wobec sprawców ciężkich deliktów służbowych jest kara przeniesienia na inne miejsce służbowe (art. 67 ust. 1 pkt 4 ustawy o prokuraturze), która jednak nie wiąże się ze zmniejszeniem wynagrodzenia.

Ustawodawca dostrzegający potrzebę reorganizacji prokuratury nie decyduje się przy tym na wykorzystanie obowiązującego aktualnie i uregulowanego w ustawie o prokuraturze trybu postępowania w tym zakresie (art. 16 w zw. z art. 62a ust. 1 w zw. z art. 73§3 u.s.p.) lecz wprowadza nową, nieprzewidywalną regulację specjalną. Regulacja ta przewiduje „przeniesienie na inne stanowisko służbowe”, czego w ogóle nie przewidują aktualne uregulowania ustawy o prokuraturze. Jest przy tym jasne, że w zdecydowanej większości, o ile nie we wszystkich przypadkach, owo „przeniesienie na poprzednio zajmowane stanowisko” wiązać się będzie z niekorzystną zmianą warunków płacy i pracy, gdyż zdecydowana większość prokuratorów wstąpiła do tego pionu z Prokuratur Rejonowych lub Okręgowych. Dla tych prokuratorów „przeniesienie na poprzednio zajmowane stanowisko” oznacza zatem zmniejszenie wynagrodzenia w stosunku do określonego w art. 47 ust. 5 ustawy o IPN. Wszystkie te skutki nastąpią dodatkowo bez jakiegokolwiek zaliczenia stażu pracy w Instytucie Pamięci Narodowej chociażby do okresu, od którego zależą stawki awansowe na poprzednio zajmowanym stanowisku. Oznacza to, że praca prokuratora w Instytucie Pamięci Narodowej stanowić będzie swoistą „białą plamę” w karierze zawodowej. Dodatkowym problemem postulowanych regulacji jest i to, że nie określają one w ogóle kryteriów typowania „prokuratorów do zredukowania”.

Należy zwrócić uwagę, że w analogicznej sytuacji reorganizacji służby cywilnej
w wyroku z dnia 14 czerwca 2011 r., sygn. Kp 1/11, LEX nr 950589, Trybunał Konstytucyjny zadeklarował konstytucyjną ochronę praw nabytych składających się na treść stosunku pracy z mianowania, a w szczególności ustawowo gwarantowanych warunków pracy i płacy urzędników służby cywilnej. Wyrokiem tym Trybunał stwierdził sprzeczność z art. 2 i 153 ust. 1 Konstytucji RP regulacji ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r., o racjonalizacji zatrudnienia w państwowych jednostkach budżetowych i niektórych innych jednostkach sektora finansów publicznych w latach 2011-2013, wywodząc, że racjonalizacja zatrudnienia nie może przebiegać z naruszeniem ustawowych gwarancji dotyczących stosunku pracy urzędników służby cywilnej. Składające się na prokuratorski stosunek pracy prawa podmiotowe również nie mogą być naruszone arbitralnie, tym bardziej, że zasady postępowania w przypadku konieczności reorganizacji prokuratury określa już w tym zakresie obowiązująca aktualnie ustawa.

Co ciekawe, w analizowanym projekcie (art. 1 ust 54 lit. 1 i lit. h) Minister Sprawiedliwości w odniesieniu do odwoływanych z prokuratury wojskowej prokuratorów, zapewnia im wynikający z zasady ochrony praw nabytych, ekwiwalent ich dotychczasowych (nabytych jako prokurator prokuratury wojskowej) uprawnień. Niezrozumiałym jest, dlaczego konstytucyjna zasada ochrony praw nabytych według autorów projektu nowelizacji ma mieć zastosowanie jedynie wobec prokuratorów prokuratury wojskowej.

Nie sposób też nie odnieść się krytycznie do nowelizacji art. 47 ustawy o IPN, dotyczącej mechanizmu przywrócenia prokuratorom pionu śledczego IPN na uprzednio zajmowane stanowisko. Przepis ten nie precyzuje w oparciu o jakie to przesłanki ma być podejmowana decyzja o przywróceniu prokuratora pionu śledczego IPN na uprzednio zajmowane stanowisko. Wobec powszechnie znanych niedoborów kadrowych w obsadzie Biura i niektórych oddziałowych biur lustracyjnych IPN, dziwi brak rozstrzygnięcia pozwalającego na przenoszenie na wniosek Prezesa IPN „zbędnych” prokuratorów pionu śledczego IPN do pracy w pionie lustracyjnym IPN.

Prezydium Komisji Krajowej NSZZ „Solidarność” negatywnie ocenia prezydencki projekt ustawy o Aktuariuszu Krajowym.

Opiniowany projekt ustawy przewiduje utworzenie centralnego organu administracji rządowej podległego Prezesowi Rady Ministrów, właściwego w sprawach: 1) sporządzania analiz, prognoz i opinii dotyczących przychodów, dochodów, rozchodów i wydatków sektora finansów publicznych. 2) monitorowania i oceny wpływu obowiązujących aktów normatywnych oraz projektów aktów normatywnych na przychody, dochody, wydatki i rozchody sektora finansów publicznych oraz na dochody ludności. Aktuariusz Krajowy skupiłby w swoich rękach zadania realizowane do tej pory przez różne podmioty m.in.:
1) Zakład Ubezpieczeń Społecznych, który opracowuje aktuarialne analizy i prognozy
w zakresie ubezpieczeń społecznych (art. 68 ust. 1 pkt 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych) oraz wieloletnie prognozy kroczące dochodów i wydatków funduszu emerytalnego, w oparciu o które powinna być prowadzona gospodarka finansowa Funduszu Rezerwy Demograficznej (art. 61 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych), 2) Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia, który sporządza coroczne prognozy przychodów i kosztów NFZ na kolejne 3 lata, 3) Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, który m.in. ustala tablice trwania życia dla wieku ubezpieczonych brane pod uwagę przy ustalaniu wysokości świadczeń emerytalno-rentowych.

Analiza przewidzianych w opiniowanym projekcie kompetencji Aktuariusza Krajowego pozwala na stwierdzenie, że większość z nich dotyczy przygotowywania dokumentów (analiz, prognoz i opinii) dotyczących różnych czynników wpływających
na sytuację sektora finansów publicznych (jego przychodów, dochodów, rozchodów
i wydatków). Spośród kompetencji o charakterze stanowczym w art. 4 opiniowanego projektu ustawy wymienia się jedynie sporządzanie tablic dalszego trwania życia oraz obliczanie stopy procentowej składki na ubezpieczenie wypadkowe dla kategorii ryzyka dla poszczególnych grup działalności.

Jak wynika z uzasadnienia opiniowanego projektu ustawy jego uchwalenie jest konieczne z uwagi na potrzebę stworzenia ram prawnych i instytucjonalnych systemowego przygotowywania prognoz długookresowych, które zapewnią niezależne, kompetentne i terminowe przygotowywanie analiz i prognoz długookresowych.

Przesłany do zaopiniowania prezydencki projekt ustawy o Aktuariuszu Krajowym zasługuje na krytyczną ocenę. Przewiduje on w istocie rzeczy powielenie kompetencji realizowanych do tej pory przez inne podmioty (głównie Prezesów ZUS, NFZ i GUS).
W projekcie nie przewiduje się jednocześnie pozbawienia tych podmiotów zadań, które w zamierzeniu projektodawcy mają być realizowane przez Aktuariusza Krajowego (zarzut ten nie dotyczy kompetencji do ustalania stopy procentowej składki na ubezpieczenie wypadkowe, które na zasadzie wyłączności mają być realizowane przez Aktuariusza Krajowego). W art. 4 pkt 2 opiniowanego projektu ustawy proponuje się np. powierzenie Aktuariuszowi Krajowemu kompetencji do sporządzania tablic dalszego trwania życia, o których mowa w art. 26 ustawy o emeryturach i rentach z FUS oraz w art. 24 ustawy o emeryturach kapitałowych nie przewidując jednocześnie żadnych zmian w tych ustawach w przepisach zmieniających opiniowanego projektu ustawy. W rezultacie tablice dalszego trwania życia byłyby ogłaszane zarówno przez Prezesa GUS w Monitorze Polskim na podstawie obowiązującego nadal art. 26 ust. 4 ustawy o emeryturach i rentach z FUS jak i przez Aktuariusza Krajowego na podstawie art. 9 ust. 2 opiniowanego projektu ustawy. Zarzut dublowania kompetencji dotyczy również innych zadań, które miałyby być realizowane przez Aktuariusza Krajowego. Analizy, prognozy i opinie, o których wspomina się w art. 3 opiniowanego projektu ustawy byłyby równocześnie przygotowywane w różnych instytucjach w Polsce (Aktuariusz Krajowy, ZUS, NFZ, GUS). Co więcej GUS, ZUS, NFZ, na których spoczywa ustawowy obowiązek przygotowywania różnych analiz, prognoz, sprawozdań i opinii związanych z zakresem ich działalności mogłyby zlecić Aktuariuszowi Krajowemu przygotowanie analizy lub opinii, a także świadczyć na ich rzecz bieżące doradztwo z zakresu analiz aktuarialnych.

Dotychczasowy sposób realizacji przez Departament Statystyki i Prognoz Aktuarialnych ZUS oraz odpowiednie jednostki organizacyjne Głównego Urzędu Statystycznego, Centrali Narodowego Funduszu Zdrowia, Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej oraz Ministerstwa Finansów zadań w zakresie przygotowywania analiz, prognoz, sprawozdań i opinii dotyczących różnych aspektów ich działalności nie potwierdza potrzeby powierzenia tych kompetencji kolejnej instytucji publicznej jaką miałby być Aktuariusz Krajowy. W art. 8 opiniowanego projektu ustawy deklaruje się bezstronność i niezależność  Aktuariusza Krajowego przy wykonywaniu swoich zadań. Nie gwarantuje tego natomiast założony w projekcie opiniowanej ustawy charakter prawny Aktuariusza Publicznego (centralny organ administracji rządowej podległy Prezesowi Rady Ministrów) oraz przyjęty sposób jego powoływania i odwoływania.

Wejście w życie opiniowanego projektu ustawy spowoduje obciążenie budżetu państwa dodatkowymi kosztami, które szacowane są na ok. 4-4,7 mln złotych rocznie. Takie skutki finansowe wejścia w życie ustawy o Aktuariuszu Krajowym zostały oparte na nierealnym założeniu, że urząd Aktuariusza Krajowego będzie w stanie realizować określone w ustawie zadania przy pomocy 20 pracowników.